II SA/Bk 567/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy F. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, stanowiących własność Gminy F. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały W dniu [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy F. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g.") uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stanowiących własność Gminy F. (Dz.Urz. Województwa PodlaskiegoNr 163, poz. 1600, zwana dalej: "uchwałą"). W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z ich budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną. W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 3 ustalono roczne stawki za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 3 tego paragrafu wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W dniu [...] sierpnia 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na ww. uchwałę. Prokurator, działający na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył § 3 ust. 3 ww. uchwały zarzucając jej na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. rażącą sprzeczność z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej: "u.d.p."). W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie niewłaściwości § 3 ust. 3 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Gminy F. dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej z art. 40 ust. 5 u.d.p., która stanowi, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W konsekwencji zaskarżony przepis uchwały został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy F. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że jest ona bezprzedmiotowa, bowiem uznano zasadność skargi i w dniu [...] lipca 2019 r. zmieniono zapisy zaskarżonej uchwały, zgodnie z tekstem u.d.p., zaś w ciągu 12 lat obowiązywania ww. przepisu, nie został on użyty ani razu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 3 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę Gminy w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę uchwała Rady Gminy F. z dnia 31 lipca 2019 r. zmieniająca zapisy zaskarżonej uchwały zgodnie z obowiązującym tekstem ustawy, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 3 ust. 3. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały zmieniającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, że w okresie obowiązywania spornej uchwały, zaskarżony przepis nie był użyty ani razu i w tej sytuacji nie doszło do żadnego przypadku złamania prawa wskutek błędnego zapisu uchwały, to o ile rzeczywiście decyzje wydawane w tym przedmiocie pozostawały w zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych, to jednak pozostawały one w sprzeczności z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który to przepis jako obowiązujący akt prawa miejscowego winien być stosowany. Niestosowanie obowiązującego przepisu prawa miejscowego samo w sobie również jest naruszeniem prawa. Już z tego samego względu należy wyeliminować zaskarżony przepis ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie został podjęty, bowiem pozostaje on w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinien mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu spowoduje również obalone domniemanie jego zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 3 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.