II SA/Bk 568/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].04.2011r. Nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. na wniosek J. i J. S. zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w Ł. Pismem z 26.04.2013r. skarżący W. S., będący właścicielem sąsiadującej z terenem inwestycji działki o numerze [...] i stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. Zarzucił decyzji: - naruszenie art. 156 par. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Urząd Miasta Ł. a nie przez Prezydenta Miasta Ł., - stanowiące rażące naruszenie prawa, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez niezachowanie kontynuacji zabudowy sąsiedniej, a konkretnie kontynuacji cech zabudowy znajdującej się na jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...].06.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...].04.2011r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało granice i charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz przytoczyło brzmienie ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Następnie Kolegium stwierdziło bezzasadność zarzutu wydania kwestionowanej decyzji przez niewłaściwy organ. Zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez jego zastępcę B. D., przy czym uprawnienie prezydenta do udzielenia swemu zastępcy upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych wynika z treści art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Za niezasadny kolegium uznało także zarzut rażącego naruszenia prawa. SKO wskazało, że przez rażące naruszenia prawa uważa się sytuację gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można móc jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (IISA 1249/97, IIISA 1425/96, VSA 1970/98, IISA/Gd 333/12). Odnosząc przytoczone rozumienie pojęcia do stanu faktycznego i prawnego ocenianej sprawy, organ nadzoru stwierdził, że analiza akt nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności poprzez zastosowanie art. 156 par. 1 K.p.a. Decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowano ja do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Strony postępowania brały czynny udział na każdym etapie postępowania i miały możliwość wnoszenia uwag i zastrzeżeń. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na oznaczenie na pierwszej stronie decyzji w górnym lewym rogu, że jest to decyzja Urzędu Miejskiego w Ł., a nie decyzja Prezydenta Miasta Ł. oraz z uwagi na rażąco naruszający prawo brak dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zabudowy wydano w oparciu o zabudowę działki [...], która nie graniczy z terenem inwestycji a pominięto zabudowę działki skarżącego graniczącej z działką [...]. W konsekwencji doszło do wykonania na terenie inwestycji żelbetowej ściany oporowej o wysokości 2,20 m na całej długości działki oraz budynku o wysokości ponad 10 m na około ¾ długości działki, co spowodowało całkowite zasłonięcie skarżącemu widoku ul. P. Właściciel działki [...] w minimalnym stopniu odczuje oddziaływanie inwestycji na swoją nieruchomość a dla skarżącego konieczność oglądania ścian oraz ograniczona widoczność zakłócają korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Decyzją z dnia [...].07.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (orzekając w innym składzie) po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Drugi skład Kolegium podzielił dokonane przez skład pierwszoinstancyjny ustalenia co do charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz wyprowadzony na podstawie akt sprawy wniosek o braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Aczkolwiek na decyzji widnieje pieczątka Urzędu Miejskiego w Ł., to jednak decyzja została wydana przez właściwy organ, bo z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez jego Zastępcę, co jest – zgodnie z obowiązującymi przepisami – dopuszczalne. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący nie sprecyzował, który przepis został naruszony, a Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego przy wydaniu decyzji. Wbrew zarzutowi strony, w sprawie została przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich dla terenu inwestycji i dołączona do akt administracyjnych. Ustalono w niej, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Takie wymagania, wynikające z przeprowadzonej analizy, zostały określone w kwestionowanej decyzji, w stosunku do której skarżący nie wnosił w trybie zwykłym odwołania. We wniesionej do sądu administracyjnego skardze W. S. podtrzymał zarzuty wobec decyzji o warunkach zabudowy zarzucając jej nieważność poprzez wydanie przez niewłaściwy organ oraz poprzez rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, kwestionowanej przez skarżącego, nie naruszył prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący był stroną postępowania w sprawie ustalenia spornych warunków zabudowy nieruchomości położonej w Ł. o numerze geodezyjnym [...] dla inwestycji w postaci budowy budynku usługowo - produkcyjnego. Musiał być zatem od początku świadomy planowanej zabudowy produkcyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, zabudowanej domem. Musiał znać także parametry planowanej zabudowy albowiem ich ustalenie było przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Jako stronie postępowania została skarżącemu doręczona wydana dnia [...].04.2011r. decyzja o warunkach zabudowy. Mimo nieakceptowania planowanego sąsiedztwa (którego wyrazem było pismo do organu po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) skarżący nie składał odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja uzyskała walor decyzji ostatecznej. Z informacji podanej na rozprawie przed sądem wynika, że skarżący był także stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o które inwestor się ubiegał w oparciu o kwestionowane warunki zabudowy. Po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wnosił o wznowienie tego postępowania z powołaniem z uwagi na nowe okoliczności faktyczne, ale wniosek jego został uznany za spóźniony (fakt przyznany na rozprawie oraz akta sprawy IISA/Bk 56/13, z których został dopuszczony dowód) Uzyskanie przez decyzję o warunkach zabudowy waloru decyzji ostatecznej otworzyło inwestorowi drogę do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast pozostałym stronom postępowania zamknęło możliwość podważania treści decyzji w trybie zwykłym. Nadzwyczajne zaś tryby wzruszenia decyzji ostatecznej, przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, wymagają wykazania zaistnienia szczególnych, kwalifikowanych przesłanek prowadzących do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji objętej domniemaniem prawidłowości. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, z której skorzystał skarżący, służy usunięciu z obrotu prawnego jedynie decyzji dotkniętych najpoważniejszymi materialnymi wadami tj. wadami tego rodzaju, które czynią z decyzji akt pozorny. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 156 kwalifikowane wady decyzji prowadzące w razie zaistnienia do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zarzucił decyzji o warunkach zabudowy nieważność z racji naruszenia przepisów o właściwości organu (art. 156 par. 1 pkt 1 K.p.a.) oraz rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy z pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa określonej przywołanym przepisem (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji, konfrontując zarzuty postawione przez stronę z treścią kwestionowanej decyzji i materiałem dowodowym, w oparciu o który decyzja została wydana, trafnie nie znalazły podstaw do uwzględnienia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporną decyzję o warunkach zabudowy wydał organ właściwy, upoważniony do wydawania tego rodzaju decyzji przepisem art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem decyzję o warunkach zabudowy dla terenów niezaliczonych do terenów zamkniętych, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kwestionowana decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez jego Zastępcę B. D. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w jego imieniu. Zatem podpisanie decyzji przez działającego z upoważnienia prezydenta miasta jego zastępcę, jest równoznaczne z faktem wydania decyzji przez właściwy organ. Użycie w nagłówku pierwszej strony decyzji stempla Urzędu Miejskiego w Ł. dla oznaczenia organu, w którym to fakcie skarżący upatruje zaistnienia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 par. 1 pkt 1 K.p.a., nie może być równoznaczne z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości organów polega bowiem albo na wyjściu administracji poza zakres działania administracji publicznej, a więc gdy następuje rozstrzygnięcie sprawy, dla której właściwy jest sąd powszechny albo na naruszeniu resortowego podziału w administracji publicznej. Niewłaściwe oznaczenie organu może być rozpatrywane wyłącznie w aspekcie formalnej nieprawidłowości decyzji w świetle art. 107 par. 1 K.p.a., który do składników decyzji zalicza między innymi oznaczenie organu. Wobec jednak faktu podpisania się pod decyzją właściwej osoby działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta, posłużenie się przy oznaczaniu organu stemplem Urzędu Miejskiego, przy pomocy którego Prezydent Miasta wykonuje swoje zadania, zamiast pieczęcią Prezydenta Miasta, jest uchybieniem, które nie może stanowić kwalifikowanej wady decyzji. Nie zostało również wykazane przez stronę, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszyła zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005r. (sygn. IVSA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. (Dz. . Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy astralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Z akt administracyjnych założonych dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wydanie kwestionowanej decyzji zostało oparte na przeprowadzonej na potrzeby postępowania i sporządzonej przez uprawnionego architekta urbanistę analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wokół terenu inwestycji. Z analizy tej wynikało, że wokół terenu inwestycji występuje zarówno zabudowa usługowa, handlowa i produkcyjna, jak też i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a planowany przez wnioskodawców obiekt stanowi kontynuację istniejącego w sąsiedztwie rodzaju zabudowy usługowo – produkcyjnej. Nadto z analizy wynikało, że nieruchomości sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymagania te zostały przeniesione do treści decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na rodzaj planowanej zabudowy (usługowo – produkcyjna) jest oczywistym, że określenie wymagań musiało nastąpić w oparciu o cechy zabudowy istniejącej również tego samego rodzaju. Wymagań dla nowej zabudowy usługowo – produkcyjnej nie można było określać – jak chce tego skarżący - poprzez pryzmat cech zabudowy jednorodzinnej jego nieruchomości. Odmienność rodzajów zabudowy musi być bowiem brana pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reasumując, dopatrywanie się w decyzji o warunkach zabudowy cech nieważności z przyczyn podniesionych przez skarżącego, trafnie zostało ocenione jako niezasadne. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).