II SA/Bk 569/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. i F. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z pierwotnym przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących I. i F. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w sprawie nakazania właścicielom nieruchomości I. i F. M. doprowadzenia budynku mieszkalno- gospodarczego, usytuowanego na działce nr geodezyjnym [...] w Ch. przy ul. K. [...], do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę tj. obsługę działalności hodowlanej zwierząt futerkowych oraz zobowiązania inwestorów do zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wykonaniu nakazanego obowiązku i orzekł o nakazaniu właścicielom nieruchomości I. i F. M. doprowadzenia budynku mieszkalno- gospodarczego, usytuowanego na działce nr geodezyjnym [...] w Ch. przy ul. K. [...], do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę tj. jako budynku gospodarczego oraz zobowiązaniu inwestorów do zawiadomienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. o wykonaniu nakazanego obowiązku. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: I. i F. M. są właścicielami działki nr geodezyjny [...] zlokalizowanej w Ch. przy ul. K. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w Ch. wydał pozwolenie na budowę trzech ferm oraz dwóch budynków gospodarczych na działce o obecnym nr [...] w Ch. W dniu 17 czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął na skutek skargi S. P. postępowanie administracyjne, w sprawie legalności użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ch. przy ul. K. [...], po byłej fermie zwierząt futerkowych. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalno- gospodarczy, murowany, parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach 8,10mx 15,05m, z gankiem i dwoma dobudówkami. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- prawo budowlane ( Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888) nakazał I. i F. M. wstrzymanie użytkowania przedmiotowego obiektu i zażądał przedłożenia (w terminie 30 dni, od dnia doręczenia postanowienia) zaświadczenia właściwego organu, o zgodności aktualnego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu 20 grudnia 2004r. zażalenie złożyli I. i F. M. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Od powyższego postanowienia I. i F. M. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] uznając, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy a mianowicie mimo szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sporządzonych w latach 1976 – 1985, wskazujących na stan prawny oraz sposób użytkowania nieruchomości skarżących i znajdującego się na niej budynku organy nie ustaliły szczegółowo kiedy i jaki budynek wznieśli tam I. i F. M., czy był to jak obecnie twierdzą skarżący dom mieszkalny z zapleczem gospodarczym oraz czy prawdą jest, że nigdy nie zmieniali oni sposobu jego użytkowania. Powołując się na przepis art. 71 prawa budowlanego z 1994r. organy ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem z twierdzeń skarżących, popartych dowodami w postaci poświadczeń zameldowania ich rodziny w spornym budynku w listopadzie 1977r. oraz dokumentów związanych z prowadzonym w latach 1985-1986 procesem o przeniesienie na ich rzecz własności zabudowanej nieruchomości wynika, że już w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku znajdował się tam dom mieszkalny. Nie wyjaśniono więc, czy doszło do przebudowania wybudowanego pierwotnie budynku dla obsługi fermy zwierząt, czy wybudowano dom mieszkalny na podstawie udzielonego w 1976r. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego prawa budowlanego z 1994r. do budynków samowolnie wzniesionych przed dniem 1 I 1995r., których budowa została ukończona, stosuje się przepisy dotychczasowe a zatem nie wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym powyższych wątpliwości natury faktycznej stwarza zasadnicze wątpliwość co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie prawa budowlanego z 1994r. Z uwagi na nie wykonanie przez I. i F. M. nałożonych na nich obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...], organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- prawo budowlane ( Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888) w dniu [...] lutego 2005r. wydał decyzję nr [...] nakazującą właścicielom nieruchomości państwu I. i F. M. doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 06.1976r. nr [...] t.j. obsługę działalności hodowlanej zwierząt futerkowych. O wykonaniu nakazanego obowiązku zobowiązano zawiadomić organ wydający decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się inwestorzy, składając odwołanie. Organ odwoławczy po zbadaniu sprawy zważył co następuje: Pozwolenie na budowę z dnia [...].06.1976r. nr [...] wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. zezwalało na wzniesienie trzech ferm oraz dwóch budynków gospodarczych. W dniu wydawania pozwolenia na budowę dla tego terenu nie był ustanowiony miejscowy plan zagospodarowania W tamtym okresie gmina posiadała opracowany plan zagospodarowani; przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...].12.1970r., jednakże nie obejmował on przedmiotowej działki. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ch. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ch. z dnia [...].10. 1976r. przewidywał dla tego obszaru teren upraw polowych, oznaczony w legendzie symbolem RP. Z kolejnego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ch. w dniu [...].12.1986r. wynika, że teren ten oznaczony symbolem 43 RPZ, przeznaczony jest pod "Istniejące fermy zwierząt futerkowych. Sanitarna strefa ochronna -150 m". Z ustaleń szczegółowych aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ch., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001 r. wynika, że działka nr geod.[...], należąca do państwa M., leży na terenie oznaczonym symbolem literowym RP-MR, który określa: "istniejąca zabudowa związana z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych, docelowo zabudowa zagrodowa. Funkcje mieszkalne dopuszcza się po zlikwidowaniu uciążliwości wynikającej z użytkowania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich" (§ 3 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej w Ch. z dnia [...] grudnia 2001r., pkt 2.12.). Na terenie sąsiedniej działki, należącej do S. P., istnieje obecnie ferma zwierząt futerkowych, a więc pozostawienie budynku o funkcji mieszkalnej na działce państwa M. kolidowałoby z ustaleniami w/w planu. Na podstawie analizy powyższych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że nie możliwe było w latach siedemdziesiątych jak i obecnie, wzniesienie na działce o nr geod. [...] - po podziale nr [...] budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja wydana przez organ I instancji jest konsekwencją nie zastosowania się państwa M., do zaleceń nakazanych w postanowieniu PINB z dnia [...].12.2004r. nr [...]. Na obecnym etapie prowadzonego postępowania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 przepisu ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz. U. nr 207 z 2003r. poz. 2016) organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. Ponieważ z decyzji z dnia [...].06.1976r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. nie wynika jaką konkretnie funkcję mają pełnić budynki gospodarcze usytuowane na fermie zwierząt futerkowych, projekt architektoniczne - budowlany nie zachował się do dnia dzisiejszego, stąd też organ odwoławczy uznał, że narzucenie sposobu wykorzystania budynku gospodarczego wyłącznie do obsługi działalności hodowlanej zwierząt futerkowych, jak to wynika z decyzji organu I instancji, jest rozstrzygnięciem organu rozszerzającym na niekorzyść strony odwołującej się. Nadto organ II instancji ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania, nastąpiła przed pierwszym stycznia 1995 roku. Stosownie do zapisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, (które weszło w życie z dniem 31.05.2004r.) "Przepisu art. 71 a, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że w stosunku do przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., znowelizowane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 93, poz. 888 z 30.04.2004r. (obowiązujące do dnia 30 maja 2004r.). Organ odwoławczy podniósł nadto, że nie potwierdza się zarzut, że od początku inwestycji budynek by wznoszony jako mieszkamy, ponieważ w wykazie, który znajduje się obecnie w Urzędzie Miasta i Gminy w Ch., widnieje zapis o przekazaniu budynki gospodarczego do użytkowania. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zaskarżyli I. i F. M. zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., art. 103 ust. 2 w/w ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane, naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie art. 8, 11, 12, 77 i 80 kpa. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 ust. 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Na wstępie podnieść należy, że przedmiotowe uchybienie Sąd uwzględnił działając z urzędu. Legitymacja do działania Sądu z urzędu w tym zakresie wynika z treści art. 145 §1 pkt. 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 134§1 tejże ustawy, mówiącym o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit.b w/w ustawy stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 §1 i art. 145a§1 kpa. Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 145 §1 pkt 8 kpa. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] kwietnia 2005r. Nr [...] w oparciu o regulację zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- prawo budowlane ( Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888) nakazująca I. i F. M. doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z jego pierwotnym przeznaczeniem stanowi konsekwencję wydanego uprzednio przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. nr 93, poz. 888) postanowienia nakazującego I. i F. M. wstrzymanie użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania. Przedmiotowe postanowienie i utrzymujące je w mocy postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie [...] z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Marginalnie podnieść należy, że co prawda w art. 145§1 pkt 8 kpa mowa jest o decyzji wydanej w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, niemniej jednak w ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 126 kpa, należy uznać, że przepis ten ma również zastosowanie w sytuacji, gdy podstawą wydania decyzji było postanowienie następnie uchylone. Jako, że postanowienia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały uchylone z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, organ I instancji rozpoznając ją ponownie powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne w pełnym zakresie w celu ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie [...] . Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145§1 ust. 1 lit. "b" w zw. z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i w zw. z art. 145§1 pkt 8 kpa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku , a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.