II SA/Bk 569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 lipca 2024 r., nr WOP.7722.60.2024.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Postanowieniem z 28 maja 2024r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kolnie powołując się na przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie bez wymaganego zgłoszenia, silosu na kiszonkę o wymiarach 30,30m x 10.30m ze ścianą oporową o wysokości 1,90m, usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie miejscowości [...], stanowiącej własność A. Z. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył następujące ustalenia. Do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo z 7 lutego 2024r. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku Delegatury w Łomży w sprawie budowli rolniczych znajdujących się na terenie gospodarstwa rolnego A. Z. zamieszkałego w miejscowości [...], takich jak płyta obornikowa oraz wybetonowane miejsce na składowanie kiszonki wraz z jedną ścianą oporową. Organ nadzoru budowlanego wyznaczył kontrolę na dzień 21 lutego 2024r. zawiadamiając o tym inwestora i wnosząc o przedstawienie dokumentów zezwalających na wybudowanie kontrolowanych obiektów. Kontrolę przeprowadzono przy nieobecności inwestora po wejściu na teren inwestycji od strony działki sąsiada. Kontrola ujawniła, że na działce nr [...] znajduje się płyta gnojowa zlokalizowana bezpośrednio przy tylnej ścianie budynku składowego o długości 18,50m. Natomiast bezpośrednio z płytą znajduje się silos na kiszonkę, który tworzy płyta betonowa o wymiarach 30,30m x 10,30m z jedną ścianą żelbetową lub betonową o wysokości 1,90m i grubości 0,40m, wybudowana po granicy z działką o numerze [...]. Podczas oględzin na płycie znajdowała się kiszonka. Z uwagi na nieobecność inwestora w trakcie kontroli organ wyznaczył powtórnie kontrolę na dzień 12 marca 2024r. W przeddzień terminu drugiej kontroli inwestor przedłożył pismo informujące, że nie będzie w tej dacie obecny w gospodarstwie. Wówczas organ wyznaczył termin kontroli na 9 kwietnia 2024r. W międzyczasie organ otrzymał z Urzędu Gminy G. dokumenty w postaci pozwolenia na budowę nr [...] z 18.06.1983r., udzielonego K. Z. na budowę stodoły według projektu indywidualnego. Według planu realizacyjnego, zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem na budowę, zaprojektowany został silos dwukomorowy na kiszonkę o wymiarach 14,90m x 7,80m w odległości 15m od zbiornika na gnojówkę i 7,80m od granicy działki sąsiedniej S. Z. W wyznaczonej kontroli inwestor nie uczestniczył mimo zawiadomienia. Organ wszczął postępowanie i równocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wyznaczył na dzień 8 maja 2024r. oględziny z udziałem stron na terenie inwestycji. Oględziny zostały przeprowadzone przy udziale S. Z. a inwestor nadal w nich nie uczestniczył. Ustalenia z oględzin potwierdziły ustalenia z kontroli. Organ stwierdził nadto, że wykonany silos nie stanowi odzwierciedlenia silosu zaprojektowanego i objętego udzielonym w 1983r pozwoleniem na budowę, ponieważ został wybudowany w innym miejscu i o innych parametrach. Obecny na oględzinach S.Z. i oświadczył, że silos został wybudowany około 10 lat temu i użytkowany jest od wybudowania. Organ uznał, że inwestor nie legitymuje się ostatecznym zgłoszeniem wykonywania robot budowlanych polegających na budowie silosu na kiszonkę, co stanowi samowolę budowlaną. Organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 29d ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa silosów na kiszonkę wymaga zgłoszenia. Organ wskazał na możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i konieczność wstrzymania robot budowlanych dla umożliwienia legalizacji. Poinformował też o wysokości opłaty legalizacyjnej i terminie złożenia wniosku o legalizację. Zażalenie A. Z. na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po jego rozpatrzeniu postanowieniem z 23 lipca 2024r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji sprawy jako samowolnej realizacji silosu na kiszonkę i konieczności umożliwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że do roku 2019 budowa silosu na kiszonkę wymagała pozwolenia na budowę. Z dniem 23 listopada 2019r. wszedł w życie przepis art. 29ust. 1 pkt 29d Prawa budowlanego przewidujący, że budowa silosów na kiszonkę wymaga zgłoszenia. Inwestor A.Z. nie legitymuje się pozwoleniem na budowę wymaganym w dacie budowy a z akt sprawy nie wynika też, że zgłaszał właściwemu organowi zamiar budowy silosu. Zatem roboty budowlane przy silosie wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na wszczęcie postępowania w okresie obowiązywania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 29d Prawa budowlanego należało orzec o wstrzymaniu robot budowlanych z powołaniem się na treść art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i umożliwić inwestorowi legalizację budowli. Organ II instancji stwierdził, że termin do złożenia wniosku o legalizację liczony będzie od daty wydania ostatecznego postanowienia a brak wniosku o legalizację skutkować będzie nakazem rozbiórki budowli. A. Z. wniósł skargę do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie. W skardze podniósł, że wszczęcie postepowania jest zemstą za podjęte działania zmierzające do zaprzestania przez syna właściciela działki sąsiedniej prowadzenia nielegalnej hodowli krów. Podniósł, że nie był poinformowany o terminie pierwszej kontroli, którą przeprowadzono wchodząc na jego działkę przez nieruchomość sąsiada K. O niemożności udziału w drugiej kontroli poinformował organ. Informując o kontroli w dniu 9 kwietnia 2024r. nie dochowano 7 dniowego terminu do zawiadomienia przed datą czynności i wskazano nieprawdziwe informacje nie wspominając, że kontrola jest wspólna dla organu nadzoru budowlanego i WIOŚ. Zakwestionował prawidłowość czynności oględzin przeprowadzanych w dniu 8 maja 2024r. podkreślając, że w godzinie oględzin wskazanej w zawiadomieniu (11.30) nie było na jego działce inspektorów. Stwierdził, że zamiast na kontroli na działce w wyznaczonej godzinie oględzin, inspektorzy organu byli "na kawce" u sąsiada. Skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do definicji silosu na kiszonkę. Zakwalifikowana jako silos budowla w rzeczywistości jest placem manewrowym częściowo wybetonowanym a częściowo utwardzonym kamieniem polnym a ściana o wysokości 1,90m wykonana z kamienia polnego, wyrównana od strony działki inwestora betonem, stanowi ogrodzenie działki, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że istnieje też decyzja nr [...] z 16.12.1985r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - obory na tej samej działce, wydana zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego, innym niż wymieniony w decyzji z 1983r. Organ nadzoru budowlanego nie dał odpowiedzi na pytanie jakie roboty budowlane miał zgłosić w starostwie: ścianę – ogrodzenie wybudowane 40 lat temu, czy wykonane później utwardzenie powierzchni gruntu. Organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowienie zostało bowiem wydane w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego był obiekt budowlany usytuowany na działce stanowiącej własność skarżącego A. Z., oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie miejscowości [...], opisany przez sygnalizującego sprawę (organ WIOŚ w Białymstoku - Delegaturę w Łomży) jako "wybetonowane miejsce na składowanie kiszonki wraz z jedną ścianą oporową". Istnienie takiej właśnie budowli na działce skarżącego potwierdziła pierwsza kontrola organu nadzoru budowlanego przeprowadzona 21 lutego 2024r., w czasie której inspektor nadzoru budowlanego określił budowlę jako "silos na kiszonkę, który tworzy płyta betonowa o wymiarach 30,30m x 10,30m z jedną ścianą żelbetową lub betonową o wysokości 1,90m i grubości 0,40m, wybudowana po granicy z działką o numerze [...]", zlokalizowany bezpośrednio za płytą gnojową. Podczas kontroli na płycie była składowana kiszonka. Niewątpliwie, zdaniem sądu, zakwalifikowanie budowli jako silosu na kiszonkę było prawidłowe. Powszechną bowiem wiedzą jest fakt, że silosy będące miejscem składowania paszy, mogą mieć różną geometrię budowlaną i poza wieżowymi mogą być budowlami płaskim, zarówno ograniczonymi ścianami oporowymi, jak i pozbawionymi ściany oporowej płytami betonowymi służącymi do składowania kiszonek. Jak trafnie zauważył organ nadzoru budowlanego budowa silosu na kiszonkę - w świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 29d ustawy Prawo budowlane - wymaga obecnie zgłoszenia, przy czym przepis wyłączający budowę silosów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obowiązuje od 23 listopada 2019r. Przed nowelizacją bowiem Prawa budowlanego dokonaną ustawą z 11.09.2019r.o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 2170) budowa silosów nie była wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawach dotyczących samowoli budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie dokładnych ustaleń, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor, zakwalifikowania tych robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wykonania robót, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych w świetle brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty przystąpienia do wykonywania robót, ustalenia, czy formalności inwestor dopełnił a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane art. 48 – 51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Legalizacja robót budowlanych wykonanych samowolnie, niezależnie od daty popełnienia samowoli budowlanej, następuje według przepisów obowiązujących aktualnie. Organ w oparciu o twierdzenie S. Z., bezpośredniego sąsiada terenu inwestycji, ustalił, że sporny silos został wybudowany 10 lat temu i od tej pory jest użytkowany. Ustalenie powyższe nie zostało podważone. Skarżący z własnej woli nie uczestniczył aktywnie w postępowaniu administracyjnym i nie podjął w postępowaniu żadnych działań w kierunku wykazania, że realizacja spornego obiektu budowlanego była legalna tj była prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Pozyskana z urzędu przez organ nadzoru budowlanego archiwalna dokumentacja budowlana obejmująca decyzję nr [...] z 8.06.1983r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego według projektu typowego WB-3722/78 oraz budynku stodoły według indywidualnego projektu budowlanego, nie dotyczyła spornej budowli. Wprawdzie na projekcie zagospodarowania działki był przewidziany silos ale według projektu miał być zlokalizowany w odległości 15 metrów od zbiornika na gnojowicę i miał mieć dwie komory o szerokości 3,90m i długości 14m. Sporny silos został natomiast zlokalizowany tuż przy ścianie oporowej płyty gnojowej, bezpośrednio przy granicy działki nr [...] i ma inne wymiary. Nie jest zatem obiektem objętym archiwalnym projektem zagospodarowania działki nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że pozwolenia na budowę zawsze miały i mają nadal ważność czasową jedynie. W oparciu o pozwolenie na budowę sprzed 40 lat nie można było skutecznie wybudować 10 lat temu obiektu budowlanego objętego pozwoleniem. Nieprzystąpienie bowiem do robót budowlanych objętych pozwoleniem w ciągu określonego czasu przewidzianego Prawem budowlanym, powodowało utratę ważności pozwolenia na budowę. Orientacyjnej daty zrealizowania spornego silosu skarżący przy tym nawet w skardze nie podał, stwierdzając jedynie, że najpierw powstała ściana (która – jego zdaniem – stanowiła i stanowi ogrodzenie między działkami) a potem utwardzona betonem płyta składowa. W powyższych okolicznościach - zdaniem sądu - organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że ani inwestor spornego obiektu budowlanego ani jego poprzednik prawny, nie wybudowali obiektu na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący nie legitymuje się także ostatecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na budowie silosu. W tej sytuacji należało zastosować procedurę legalizacyjną przewidzianą przepisem art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia tj procedurę legalizacyjną właściwą dla legalizacji kontrolowanego obiektu według brzmienia Prawa budowlanego z daty orzekania przez organ, w tym wypadku względniejszą dla inwestora. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu takim informuje się inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się także w przypadku zakończenia budowy. Takim właśnie postanowieniem jest postanowienie objęte niniejszym postępowaniem sądowym. Postanowienie to odpowiada prawu. Zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Poza zaprzeczaniem faktom ustalonym przez organ nadzoru budowlanego, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego skutecznie podważyć ustalenia organu. Nadal nie przedstawił dowodu wykazującego brak samowoli budowlanej. Twierdzeniu zaś, że nie wiedział o terminach kontrolnych czynności, przeczą dołączone do akt administracyjnych powiadomienia skarżącego o terminach kontroli i o terminie oględzin. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)