II SA/Bk 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. odmówił nałożenia na Zarząd Dróg i Zieleni w S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu polbrukiem części działki o nr geod. [...], przy ul. S. w S. (wjazd na działkę). Przedmiotowa działka jest własnością D. G., który ustanowił notarialnie zarządcę nieruchomości w osobie R. J. G. Zdaniem organu Zarząd Dróg i Zieleni w S. przedłożył ocenę techniczną, z której jednoznacznie wynika, że utwardzenie polbrukiem części działki zostało wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej i wykonane utwardzenie z kostki brukowej nadaje się do użytkowania. Nie stwierdzono też nieprawidłowości, ani też nie zostały ujawnione inne usterki wymagające poprawki, nie zachodziła konieczność wykonania prac dodatkowych, a jakość wykonanych robót była dobra. Wyjaśniono jednocześnie, że naprawa uszkodzonego ogrodzenia działki winna być dokonana przez Zarząd Dróg i Zieleni w S. po uzgodnieniu terminu z R. G. oraz uzyskaniu jego zgody na wejście na teren nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. G., stwierdzając, m.in. że prace zostały wykonane bez żadnego projektu lub rysunku technicznego i wnioskując o przysłanie inspektora nadzoru celem wyjaśnienia sprawy. Odwołanie od ww. decyzji złożył również Prokurator Rejonowy w S., wskazując na rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako: "u.p.b."), poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie był obowiązany ustalić i uwzględnić wydając decyzję w sprawie, czy Zarząd Dróg i Zieleni w S. posiadał prawo do dysponowania działką o nr geod. [...] przy ul. S. w S. na cele budowlane, co zgodnie z art. 4 u.p.b. jest warunkiem uzyskania prawa zabudowy nieruchomości gruntowej. Prokurator zarzucił również rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. l pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt l u.p.b. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako: "k.p.a."), poprzez dopuszczenie nieobjęcia postępowaniem przez organ I instancji w sprawie samowoli budowlanej przebudowy ogrodzenia na działce nr geod. [...] przy ul. S.w S., w sytuacji gdy na przebudowę ogrodzenia od strony drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którą to okoliczność organ winien uwzględnić z urzędu i objąć przedmiotem postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że przedmiotowa decyzja dotyczyła wyłącznie utwardzenia terenu, a prace w tym zakresie zostały wykonane bez zastrzeżeń. Natomiast w zakresie ogrodzenia działki, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia organ stwierdził konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. To właśnie ogrodzenie działki wymagało, zdaniem organu, interwencji organów nadzoru budowlanego, a nie utwardzenie części działki. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 u.p.b. obowiązki na podstawie art. 51 u.p.b. mogą być nakładane na inwestora, który nie legitymuje się własnością nieruchomości. W akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2004 r., Rep. [...] o ustanowieniu zarządcy nieruchomości D. G. ustanowił zarządcę (zarząd zwykły) z prawem podejmowania decyzji w sprawie podziału nieruchomości oraz jej rozgraniczenia z sąsiadującymi nieruchomościami. Prawo do zabudowy nieruchomości nie zostało w nim przyznane. Zatem R. G. nie mógłby złożyć zgodnego z prawem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, niezbędnego do zgłoszenia. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył R. G. – jednak postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], wojewódzki sąd administracyjny odrzucił ww. skargę z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie (postanowienie prawomocne). Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył również Prokurator, zaskarżając ją w całości i zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b., poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie był obowiązany ustalić i uwzględnić wydając decyzję w sprawie, czy Zarząd Dróg i Zieleni w S. posiada prawo do dysponowania działką o nr geod. [...] przy ul. S.w S. na cele budowlane, co zgodnie z art. 4 u.p.b. jest warunkiem uzyskania prawa zabudowy nieruchomości gruntowej; 2) art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez dopuszczenie nieobjęcia postępowaniem przez organ I instancji w sprawie samowoli budowlanej przebudowy ogrodzenia na działce nr geod. [...] przy ul. S. w S., w sytuacji gdy na przebudowę ogrodzenia od strony drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którą to okoliczność organ winien uwzględnić z urzędu i objąć przedmiotem postępowania. W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2013r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] września 2013r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zdaniem Prokuratora jak wynika z zobowiązania z dnia [...] listopada 2012r. Zarząd Dróg i Zieleni w S. zobowiązał się do przebudowy ogrodzenia, czego zakończenia zaniechał do chwili obecnej. Czynności podejmowane zaś w toku niniejszego postępowania przez R. G. jednoznacznie wskazują, że nie wyraża zgody na wykonany zakres robót. O ile zaś przyjąć, jak chce Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zgodę mógł wyrazić jedynie D. G., to tym bardziej Zarząd Dróg i Zieleni w S. nie posiadał zgody osoby uprawnionej i nie podjął kroków w celu jej uzyskania. W ocenie Prokuratora organ powinien poczynić ustalenia w zakresie prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością przez Zarząd Dróg i Zielni w S., czego zaniechał. Dopiero po tych ustaleniach organ mógł przystąpić do oceny zgodności wykonanych robót z regułami sztuki budowlanej. Zgody takiej nie można domniemywać, w sytuacji, gdy przeczy temu zachowanie i oświadczenia strony. Ponadto w ocenie Prokuratora nie do zaakceptowania było stanowisko, że prace związane z przebudową ogrodzenia na przedmiotowej posesji nie należały do zakresu postępowania administracyjnego. Z protokołów oględzin jednoznacznie wynikało, że podjęte roboty budowlane związane były z naruszeniem ogrodzenia od strony ul. S., a więc drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. budowa ogrodzeń od strony dróg wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast same prace wykonane w zakresie ogrodzenia nosiły cechy przebudowy ogrodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Prokuratora należało przyjąć, że przebudowa ogrodzenia winna być również objęta przedmiotem prowadzonego postępowania jako podjęta przez Zarząd Dróg i Zieleni w S. w warunkach samowoli budowlanej oraz pozostająca w związku przedmiotowym i podmiotowym z głównym przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że kwalifikacja prawna robót budowlanych, związanych z częścią ogrodzenia działki [...] przy ul. S. w S., zostanie dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. w odrębnym postępowaniu administracyjnym, do którego wszczęcia organ I instancji został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (k. – [...] akt organu II Instancji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi w części wykraczają poza przedmiot rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Będące podstawą niniejszego rozstrzygnięcia Sądu postępowanie dotyczy bowiem wyłącznie prawidłowości wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., w jej wąskim zakresie przedmiotowym, tj. w zakresie, w którym organ odmówił nałożenia na Zarząd Dróg i Zieleni w S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu polbrukiem części działki. Postępowaniem administracyjnym jak i sądowym nie jest objęta kwestia prawidłowości dokonania przebudowy ogrodzenia na przedmiotowej działce. W tym ostatnim przedmiocie jak wskazuje organ i co wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do podjęcia działań ustawowych w przedmiocie ogrodzenia działki o nr ewid. [...], przy ul. S. w S., od strony ul. S. i od strony działki [...] w części zlokalizowanej od strony miejsca publicznego. To w tym zakresie roboty budowlane w ocenie Sądu jak też organu wymagały wcześniejszego zgłoszenia, jako wykonywane od strony miejsca publicznego i drogi publicznej. Zaś tego typu zgłoszenie nie zostało przedłożone. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Biorąc jednak powyższe pod uwagę, zarzut naruszenia przez organ art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez dopuszczenie nieobjęcia postępowaniem przez organ I instancji w sprawie samowoli budowlanej przebudowy ogrodzenia na działce o nr geod. [...], przy ul. S. w S., w sytuacji gdy na przebudowę ogrodzenia od strony drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którą to okoliczność organ winien uwzględnić z urzędu i objąć przedmiotem postępowania, Sąd ocenia jako bezpodstawne. Skoro kwestia przebudowy ogrodzenia może być rozpatrywana jako odrębny przedmiot samowoli budowlanej, a nie sprzeciwia się takiemu działaniu żaden przepis prawa, to w ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, żeby postępowanie w tym zakresie było postępowaniem autonomicznym i odrębnie rozstrzygającym o spornej przebudowie ogrodzenia. To ewentualnie w tym odrębnym postępowaniu zasadnym byłoby rozważenie prawidłowości i zgodności z prawem przeprowadzenia robót w zakresie przebudowy ogrodzenia. Kolejny z zarzutów, naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b., poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie był obowiązany ustalić i uwzględnić wydając decyzję w sprawie, czy Zarząd Dróg i Zieleni w S. posiada prawo do dysponowania działką o nr geod. [...] przy ul. S. w S. na cele budowlane, co zgodnie z art. 4 u.p.b. jest warunkiem uzyskania prawa zabudowy nieruchomości gruntowej również należy ocenić jako bezpodstawny. Na podstawie art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt 672631II OPS 2/10, LEX nr 67263 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, stojąc na stanowisku, że inwestor, który nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez wymaganego zgłoszenia wykonał roboty budowlane, za zgodą zarządcy nieruchomości, który również nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Skoro jednak zasadność robót w zakresie utwardzenia terenu nie była kwestionowana przez R. G., a zarządca nie sprzeciwił się wykonanym robotom budowlanym w tej mierze, to nieuprawnionym byłoby formalne nakazywanie bądź nakładanie przez Sąd obowiązków, o których mowa w ww. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. Przedmiotem sporu jest bowiem utwardzenie części terenu (wjazdu na działkę), a nie kwestionowana przebudowa ogrodzenia, której prawidłowość będzie oceniana w odrębnym postępowaniu. Sąd dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu polbrukiem części przedmiotowej działki, w tym wyników oceny technicznej wykonanych robót, stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Postępowanie w przedmiotowym zakresie zostało przeprowadzone w sposób uprawniony, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a materiał dowodowy uprawniał do zajęcia przez organy stanowiska w wydanych decyzjach. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.