II SA/Bk 571/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2019 roku numer [...]. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. Wójt Gminy B. powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 84 ust. 1 i 4 "b" ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1614) oraz na § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017r. w sprawie wysokości stawek za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017r., poz. 1330) a także na art. 104, 107 i 189 a" i 189 "b" K.p.a., orzekł o wymierzeniu A. G. kary pieniężnej w kwocie 16 100,00 złotych za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa należącego do gatunku grab pospolity o obwodzie pnia 115 cm, mierzonym na wysokości 130cm, usytuowanego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na wysokości działki rolnej, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie wsi B. (pkt 1 decyzji). W punkcie 2 – gim decyzji organ odstąpił od wymierzenia skarżącemu kary za usunięcie bez zezwolenia jabłoni dzikiej a w punkcie 3 – cim wskazał na 14 – dniowy termin do uiszczenia kary biegnący od daty ostateczności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przebieg postępowania i bezsporne ustalenie faktu usunięcia w dniu [...] lutego 2019r. dwóch drzew bez zezwolenia rosnących w granicach pasa drogi powiatowej. Fakt usunięcia drzew został zgłoszony przez skarżącego w dniu [...] lutego 2019r. a przeprowadzone w dniu [...] marca 2019r. oględziny potwierdziły ten fakt i pozwoliły na dokonanie pomiaru usuniętych drzew. Organ stwierdził, że usunięcie drzew z pasa drogi powiatowej nastąpiło bez zgody Powiatowego Zarządu Dróg w B. i stanowiło delikt administracyjny, skutkujący koniecznością nałożenia kary administracyjnej. Organ nie podzielił argumentacji strony, że usunięcie drzew nastąpiło w warunkach działania w stanie wyższej konieczności. Skarżący twierdził, że usunięcie drzew nastąpiło po tym, gdy na skutek poślizgu, między drzewami zaklinował się samochód ciężarowy, którym wiezione było wapno nawozowe na działkę skarżącego i jedynym sposobem umożliwienia kontynuowania jazdy było usunięcie drzew. Organ powołując się na uzasadnienia wyroków w sprawach II SA/Bk 86/18 i II SA/Bk 132/16, stwierdził, że nie doszło do działania w stanie wyższej konieczności w rozumieniu art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Wycięcie drzew nie nastąpiło przez właściciela gruntu, na którym drzewa rosły a przez właściciela sąsiedniej działki. Ponadto można było uniknąć uszkodzenia pojazdu poprzez usunięcie w pierwszej kolejności konarów utrudniających wjazd czy demontaż drewnianego ogrodzenia stojącego na granicy działek 61 i 60, nie związanego z gruntem i będącego w złym stanie technicznym. Organ zwrócił uwagę, że szerokość wjazdu na działkę wynosi 410 cm. Organ wyjaśnił, że kara została naliczona jako dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa gatunku grab przy uwzględnieniu obwodu pnia usuniętego drzewa i stawki opłaty (70,00 zł x2 x115cm = 16 100,00 zł.). A. G. wniósł odwołanie od decyzji w części nakładającej karę pieniężną. Zarzucił decyzji: - naruszenie art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. poprzez zastąpienie protokołu oględzin dokonanych [...] marca 2019r. notatką służbową, wskutek czego doszło do naruszenia praw strony, która nie mogła się wypowiedzieć co do przebiegu i wyniku czynności, co w konsekwencji powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; - naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego sprawy, nieustosunkowanie się do twierdzeń strony i informacji zawartych w notatce służbowej oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał sprawy. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów ustawy o ochronie przyrody, odnoszących się do odpowiedzialności finansowej za usunięcie bez zezwolenia drzewa lub krzewu oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazało na charakter administracyjnej odpowiedzialności za bezprawne wycięcie lub zniszczenie drzew, która jest odpowiedzialnością niezależną od winy ukaranego. Kolegium podkreśliło, że bezsporny jest fakt osobistego usunięcia przez skarżącego dwóch drzew rosnących w pasie drogi powiatowej bez zgody zarządcy drogi. Kolegium stwierdziło, że działanie skarżącego nie może być kwalifikowane jako działanie w stanie wyższej konieczności, albowiem takim stanem są jedynie sytuacje bezpośredniego, rzeczywistego i nieuchronnego zagrożenia, jakie dla życia lub mienia mogą powodować rosnące drzewa i krzewy. Organ II instancji zgodził się z oceną organu I instancji, ze uszkodzenia pojazdu można było uniknąć bez wycinania drzew ale poprzez usunięcie konarów. Ponadto szeroki wjazd na działkę (410 cm), brak trwałej zabudowy związanej z gruntem oraz możliwość demontażu ogrodzenia, będącego w złym stanie technicznym, usytuowanego na granicy działki [...], mogły stworzyć warunki do swobodnego wjazdu pojazdów. Kolegium skontrolowało naliczenie kwotowe kary i potwierdziło jego prawidłowość. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest z nim sprzeczne. W postępowaniu zostały przeprowadzone oględziny z udziałem skarżącego, doszło do utrwalenia na zdjęciach miejsca oględzin, usuniętych drzew i ich otoczenia. Protokół spisany w sprawie zniszczenia drzew został podpisany przez skarżącego. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, A. G. stwierdził, że nie poczuwa się do wyrządzenia tak poważnej szkody, za którą miałby zostać tak surowo ukarany. Kara według niego jest nieadekwatna do spowodowanego czynu. Powtórzył, że wycięcie w całości drzewa było jedynym rozsądnym wyjściem z sytuacji zaklinowania pojazdu albowiem mimo usunięcia konarów, w dalszym ciągu poruszanie się pojazdu było niemożliwe. Podkreślił, że wykonane fotografie wskazują, że miało miejsce wycięcie konarów, czego nie wziął pod uwagę organ. Dodał, że wpadnięcia w poślizg pojazdu nie był w stanie przewidzieć, tak jak każdych losowych zdarzeń nie daje się przewidzieć. Zaakcentował, że wskutek zaklinowania pojazdu, w bezpośrednim sąsiedztwie pnia drzewa znalazł się zbiornik paliwa ciągnika, co zagrażało rozszczelnieniem i wyciekiem paliwa. Nie było również możliwości rozładunku naczepy, ponieważ przewożone wapno nawozowe uległoby rozsypaniu na drogę i do rowu, co skutkowałoby utrudnieniem w ruchu drogowym i skażeniem środowiska. W tej sytuacji mniejszym złem stało się wycięcie drzew prowadzące do uwolnienia zaklinowanego pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za usunięcie drzewa, nie zostało - jak trafnie zarzuca skarżący - poprzedzone należytym rozważeniem kwestii zaistnienia podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na stan wyższej konieczności. Sąd stwierdza przy tym, że brak należytego rozważenia okoliczności, w jakich doszło do usunięcia drzew, był następstwem braku wyjaśnienia okoliczności sprawy po przeprowadzeniu w postępowaniu administracyjnym koniecznych dowodów osobowych tj. z zeznań świadka – kierowcy pojazdu, zaklinowanego między drzewami oraz strony – skarżącego, który obok kierowcy był osobą, bezpośrednio znającą okoliczności zdarzenia. Nadto, przy ocenie okoliczności, na które się powoływał skarżący wnoszący o odstąpienie od nałożenia kary, umknęła organowi obowiązująca od 1 czerwca 2017r., wyrażona art.81 "a" K.p.a., zasada rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, przy czym w kontrolowanej sprawie przeprowadzenie pominiętych dowodów z zeznań świadka i strony, mogłoby wątpliwości co do stanu faktycznego zlikwidować. Niewywiązanie się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy uchybiło zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. przepisom art. 6, 7, 8,75§ 1, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 K.p.a. Wprawdzie ich naruszenia skarżący wprost nie zarzuca organowi ale nie ma to znaczenia dla kontroli sądowej albowiem sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przepis art. 6 K.p.a. wyraża naczelną zasadę postępowania administracyjnego działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Przepisy art. 7 i 8 K.p.a. nakazują zaś organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności i podejmowanie w toku postępowania, z urzędu lub na wniosek, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Od 1 czerwca 2017r. do przepisu art. 8 § 1 K.p.a. dodane zostało, iż przy prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy administracji kierują się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (vide: brzmienie nadane ustawą z dnia 7.04.2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017r., poz. 935). Przepisy powyższe należą do zasad postępowania, stanowiących przewodnie reguły postępowania administracyjnego, przyjęte przez ustawodawcę, wspólne dla całości postępowania, obowiązujące we wszystkich stadiach postępowań administracyjnych i będące wiążącymi wytycznymi dla stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego są normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa i praworządności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2017r. w sprawie I OSK 2202/15: "To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które w toku prowadzonego postępowania je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów K.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku, wartości wynikające z zasad ogólnych." Realizację zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady praworządności z art. 6, zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z art. 8, zapewnia przestrzeganie przez organ reguł postępowania dowodowego, opisanych w przepisach zawartych w Rozdziale 4 – tym, Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, od art. 75 do art. 88. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej, organy obu instancji, nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jedynym formalnym dowodem przeprowadzonym przez organ w postępowaniu administracyjnym były oględziny miejsca wycięcia drzew, w czasie których dokonano pomiaru drzewa, którego wycięcie jest sankcjonowane karą pieniężną i utrwalono na fotografiach zastany obraz rzeczywistości tj. leżące na gruncie ścięte drzewa i ich otoczenie. Wycięcie drzew, miejsce ich usytuowania i sprawca ich wycięcia, nie będący posiadaczem nieruchomości, były faktami niespornymi. Sporne były natomiast okoliczności związane z wycięciem drzew, w których skarżący upatrywał działania w stanie wyższej konieczności, zgłoszonego organowi i wskazanego zarządcy drogi powiatowej w następczym zawiadomieniu o zdarzeniu. W sprawie niniejszej z uwagi na brak zdjęć obrazujących widok pojazdu zaklinowanego między drzewami, jedynie na podstawie zeznań kierowcy pojazdu oraz osoby usuwającej drzewa, można byłoby ustalić okoliczności zdarzenia. Takich dowodów osobowych organ w ogóle nie przeprowadził. Wprawdzie dołączył do akt pisemne oświadczenia kierowcy i skarżącego ale nie mogą być one traktowane jako wystarczający zamiennik spisanych protokolarnie zeznań, składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (vide: art. 83 § 3 i 86 K.p.a.). Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego, formalnie jako dowód traktuje jedynie oświadczenie strony (a nie świadka), odbierane przy tym w sytuacji, gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji i to przedłożone przy świadomości strony odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (vide: art. 75 § 2 K.p.a.). Okoliczności związane z zaistnieniem stanu wyższej konieczności nie zostały zatem w sprawie wyjaśnione w sposób przewidziany procedurą administracyjną. Sąd administracyjny prezentuje pogląd, że potwierdzone dowodami okoliczności zdarzenia opisane w skardze (o ile do takiego potwierdzenia dojdzie) mogą być uznane za stan wyższej konieczności. Ustawa o ochronie przyrody samodzielnie nie definiuje bowiem pojęcia "stan wyższej konieczności". Ukształtowało się więc systemowe poszukiwanie znaczenia pojęcia i sięganie do słownikowego jego rozumienia. Ponieważ brak jest odesłania przez ustawę o ochronie przyrody w art. 89 ust. 7 do przepisów prawa cywilnego czy karnego, bardziej uzasadnione wydaje się korzystanie z definicji pojęcia w znaczeniu potocznym. Według Słownika Języka Polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, stanem wyższej konieczności jest sytuacja, w której sprawca działa w celu odwrócenia bezpośredniego zagrożenia. Nie muszą to być przypadki zbieżne z wymienionymi enumeratywnie w art. 83 "f" ust. 1 przypadkami, stanowiącymi wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien się też odnieść do powołanej w skardze okoliczności podejmowania działań zmierzających do umknięcia wycięcia drzew w całości, czego potwierdzeniem jest obraz drzew uwidoczniony na fotografiach tj. widoczne ślady po usunięciu konarów. Dopiero ustalone w sposób prawidłowy okoliczności zdarzenia, pozwolić mogą na wypracowanie oceny działania skarżącego w stanie wyższej konieczności lub poza nim. Gdyby zaś pogłębione postępowanie dowodowe nie usunęło wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, organ winien mieć na uwadze treść art. 81 "a" § 1 K.p.a. i rozważyć jego zastosowanie przy uwzględnieniu wyłączeń opisanych § 2 tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na brak zgłoszenia przez skarżącego przed zamknięciem rozprawy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sadowego, Sąd nie miał podstaw by orzec o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)