II SA/Bk 572/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - oddala skargę.- II SA/Bk 572/06 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miastu A. pozwolenia na budowę inwestycji w postaci ul. W. i ul. M. w zakresie kanalizacji deszczowej, przebudowy linii energetycznych napowietrznych komunalnych z przyłączami do budynków i linii oświetleniowej, linii kablowej telekomunikacyjnej - robót drogowych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] według załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego indywidualnego w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. Organ wskazał, iż projekt może zostać zrealizowany z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w tym w zakresie zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, ustanowienia nadzoru inwestorskiego, zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, oznakowania terenu budowy. Wskazano również, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości wymienione w załączniku znajdującym się w aktach sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. U. podnosząc zarzuty do ustaleń pozwolenia w zakresie dotyczącym budowy ul. W. i ul. W. na odcinku obejmującym działkę o nr [...]. Wskazał, iż organ nie uwzględnił jego stanowiska wyrażonego w trakcie postępowania administracyjnego w pismach procesowych z dnia 22 i 23 marca 2006 r., w których zwracał uwagę na brak uprawnień inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podał, iż jest właścicielem działki nr [...] i podjął czynności procesowe mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wydanego przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w A. z dnia 01 czerwca 2006 r. w przedmiocie wyodrębnienia części tej działki i włączenia jej do nowej księgi wieczystej nr KW [...] z wpisem prawa własności na rzecz Gminy A. Zwrócił uwagę, iż Urząd Miasta w A. nie podjął żadnych czynności mających na celu zawarcie z nim umowy o nabycie w/w działki, jak również nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego. Zakwestionował ocenę jakoby wykonanie zaprojektowanych robót budowlanych w ciągu ul. W. i ul. W. skutecznie poprawiło komunikację na tym obszarze. Wniósł o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ uznał za chybione zarzuty odwołania dotyczące niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym kwestii własnościowych w stosunku do działki nr [...]. Wskazał, iż na podstawie decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] marca 1996 r., wydanej w postępowaniu wszczętym wnioskiem S. i L. U. o podział działki nr [...], stała się ona z mocy prawa własnością Gminy Miasta A. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co nastąpiło w dniu 03 kwietnia 1996 r. Na podstawie tej decyzji w dniu 01 czerwca 2006 r. Gmina uzyskała wpis prawa własności nieruchomości o nr [...] stanowiącej użytki rolne zabudowane o powierzchni 0,0353 ha w księdze wieczystej KW [...]. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, iż inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Prawo dysponowania na w/w cel pozostałymi nieruchomościami, których obszar inwestycja obejmuje, zostało wykazane oświadczeniem z dnia 10 lutego 2006 r. W ocenie organu zostały spełnione przesłanki wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, jak również inne, w szczególności dotyczące zasad sporządzania projektu budowlanego, uzyskania wymaganych prawem uzgodnień i opinii właściwych organów. Załączono ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2005 r., których wymogi przedłożony projekt budowlany spełnia. Stwierdzenie przez organ, iż inwestor wywiązał się właściwie ze wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego uregulowanych w rozdziale 4 "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" oraz z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, zgodnie z którym realizacja obiektu budowlanego powinna zapewniać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązywało organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zostały zachowane wymogi formalne wynikające z konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 §1 Kpa). Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego S. U. wnosząc o jej uchylenie. Podał, iż sporna działka nr [...] została wydzielona z należącej do niego działki nr [...] decyzją podziałową z dnia [...] marca 1996 r. w celu utworzenia trzech odrębnych działek budowlanych. Konieczność utworzenia na działce nr [...] ulicy wynikała z ustaleń obowiązującego wówczas szczegółowego planu zagospodarowania miasta. Oświadczył, iż wyraził zgodę na podział pozostając w przekonaniu, iż otrzyma za w/w działkę odszkodowanie zgodnie z regulacją przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosownie do którego nieruchomość przejęta pod ulicę przechodziła na własność gminy za stosownym odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołał się na przepis art. 65 ust. 1 ustawy z 1985 r. Pomimo upływu 10 lat od podziału Burmistrz nie zrealizował jednak obowiązku wypłaty odszkodowania, jak też nie przydzielił działki zastępczej. Nie doszło również do zawarcia ugody w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego organ w osobie Burmistrza A. wprowadził także w błąd Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w A., albowiem złożony wniosek o wyłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej KW [...] i włączenie jej do księgi wieczystej KW [...] organ uzasadnił istnieniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy taka decyzja nie istnieje. Uzyskując niezgodnie z prawem wpis w księdze wieczystej wprowadził również w błąd Starostę Powiatowego jako organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę - załączając do wniosku złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w dacie składania tego oświadczenia – marzec 2006 r., Burmistrz A. nie był, zdaniem skarżącego, pełnoprawnym właścicielem działki, albowiem wpis do księgi wieczystej KW [...] uzyskał później. Na opisane okoliczności zwrócił uwagę w zawiadomieniu złożonym do Prokuratury Rejonowej w A. Wskazał, iż w dniu 26 maja 2006 r. w Starostwie Powiatowym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], które zawieszono z uwagi na "brak rokowań ze strony Burmistrza Miasta A.". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, iż wyjaśnienie występujących w niniejszej sprawie kwestii własnościowych odbyło się przy dochowaniu należytej staranności. W trakcie postępowania ustalono, iż nieruchomość o nr [...] przeszła na własność Gminy A. z dniem uzyskania przez decyzję o podziale z dnia [...] marca 1996 r. przymiotu ostateczności na skutek niezaskarżenia jej przez żadną ze stron. Przejście to nastąpiło z mocy prawa, a nie jak twierdzi skarżący, z chwilą wpisania w/w działki do nowej księgi wieczystej. Nie może być zatem mowy, w ocenie organu, o złożeniu niezgodnego z prawem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podał, iż rozstrzyganie kwestii związanych z wypłaceniem odszkodowania za przejętą działkę nie leży w zakresie jego właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Powyższa ocena jest uprawniona również z punktu widzenia zastosowanej przez skład orzekający regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było - zgodnie z wnioskiem z dnia 14 lutego 2006 r. (k. 64 akt adm. I inst.) - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (określonych we wniosku jako roboty drogowe) obejmujących ulice W. i M. w A. w zakresie infrastruktury szczegółowo opisanej we wniosku i na precyzyjnie wskazanych w nim działkach, w tym na działce o nr geod. [...]. Przedstawionym wyżej żądaniem strony organ był związany, co oznacza, iż nie był władny rozstrzygać w kwestiach nieobjętych wnioskiem. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek ocenić zgodność inwestycji z właściwymi przepisami, którymi w niniejszym przypadku są przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako prawo budowlane, w szczególności art. 32 – 35 tej ustawy. Ocenie w tym postępowaniu podlegają przede wszystkim następujące okoliczności: czy inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 4 pkt 1 i 2), nadto zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku inwestycji celu publicznego, jak w sprawie niniejszej – zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Nadto organ ocenia zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, w tym posiadanie wymaganych prawem opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 prawa budowlanego). Podkreślić należy, iż w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich w/w warunków organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wynika to expressis verbis z art. 35 ust. 4 (vide również wyrok NSA z dnia 07 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1154/98, Lex nr 47834). Wymagania wymienione powyżej, jak prawidłowo oceniły organy, zostały w sprawie niniejszej przez inwestora wypełnione. Przede wszystkim przedłożył on ważną na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 61 akt adm. I inst.), jak również decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której ustalono, iż "inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludności, będzie spełniać wymagania z zakresu ochrony środowiska oraz wymagania zdrowotne i sanitarne określone prawem" (k. 57 akt adm. I inst.). Organy przyjęły również prawidłowo, iż spełniono wszystkie inne wymagania przewidziane przepisami prawa budowlanego, w związku z tym uprawniony był wniosek, że inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Przeprowadzona przez organy architektoniczno-budowlane ocena w/w okoliczności została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej i nie budzi wątpliwości pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, iż inwestor w dacie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę, a następnie w dacie składania stanowiącego załącznik do tego wniosku oświadczenia z dnia 10 lutego 2006 r. (k. 62, 63 akt adm. I inst.) nie spełniał warunku posiadania prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, który to wymóg ustalono w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Nieuprawnione jest w szczególności to twierdzenie zawarte w skardze, iż właścicielem wskazanej działki w dniu składania przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane tj. 10 lutego 2006 r. był nadal skarżący, albowiem, jak wywodził, Gmina A. uzyskała wpis swojego prawa własności do księgi wieczystej już po złożeniu w/w oświadczenia. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż decyzja z dnia [...] marca 1996 r. znak Nr [...], którą – na wniosek małżonków U. - dokonano podziału działki nr [...] na działki o nr [...], w tym wydzielono działkę nr [...] z przeznaczeniem "pod budowę nowej ulicy", została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. W art. 10 ust. 5 tej ustawy przewidziano, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skutek w postaci utraty przez dotychczasowego właściciela prawa własności wydzielonej pod ulicę działki i przejście tego prawa w niniejszym przypadku na Gminę A. nastąpił zatem z mocy przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w dacie, w której decyzja ta stała się ostateczna. Organ wydając rozstrzygnięcie podziałowe nie miał również obowiązku wskazywania w treści decyzji z dnia [...] marca 1996 r., iż taki skutek w dacie uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności nastąpi, albowiem wynikał on wprost z przepisów ustawy. W niniejszym przypadku decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 03 kwietnia 1996 r. i z tą datą właścicielem działki nr [...] stała się z mocy prawa Gmina A., zatem w dniu złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane, co miało miejsce 10 lutego 2006 r., jak i w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, odpowiadało ono prawdzie, natomiast prawo własności Gminy nie było ujawnione w księdze wieczystej, co dla potrzeb niniejszego postępowania pozostawało bez znaczenia. Nota bene w toku postępowania stosowny wpis został dokonany. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym własność działki nr [...] nie mogła przejść na Gminę A., albowiem "nie było decyzji wywłaszczeniowej na podstawie której Burmistrz Miasta A. był uprawniony do przejęcia praw własności i dokonania wpisu w Księgach Wieczystych Sądu Rejonowego w A.". Skarżący powołał się na przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prawidłowo jednak organy przyjęły, iż art. 10 ust. 5 tej ustawy stanowił wystarczającą podstawę spornej w sprawie zmiany po stronie podmiotów właścicielskich, albowiem taki skutek wynikał expressis verbis z tego przepisu. Marginalnie można tylko wskazać, iż skutki zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do konkretnego stanu faktycznego są tożsame ze skutkami wydania decyzji wywłaszczeniowej, albowiem w wyniku wydzielenia działek gruntu pod drogę na podstawie ostatecznej decyzji o podziale następowało pozbawienie dotychczasowego właściciela praw do tych działek (art. 65 powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). Odrębną kwestią jest natomiast ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej i zapłata odszkodowania przewidzianego w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wpis w księdze wieczystej polega na ujawnieniu powstania, przeniesienia, zmiany lub ustania prawa rzeczowego np. własności, a zatem nie ma charakteru kształtującego uprawnienia właścicielskie określonego podmiotu. Wpisy powinny odzwierciedlać rzeczywisty stan prawny nieruchomości i w ten sposób gwarantować bezpieczeństwo obrotu. Istotnie - było tak, że w dacie składania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w dacie wydawania decyzji pierwszoinstacyjnej prawo własności Gminy A. do działki nr [...] nie było jeszcze wpisane w księdze wieczystej (skarżący podnosił tę okoliczność już w piśmie z dnia 22 marca 2006 r. (k. 78 akt adm. I inst.). Wyraźnie trzeba jednak podkreślić, iż z mocy prawa właścicielem w/w działki Gmina była już od 03 kwietnia 1996 r., a kwestionowanie tej okoliczności przez skarżącego spowodowało wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego i ujawnienie tego prawa wpisem z dnia 01 czerwca 2006 r. (k. 120 akt adm. I inst.). W ten sposób usunięto rozbieżność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym a treścią księgi wieczystej. Dla przedstawionej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżący podjął działania zmierzające do wykreślenia wpisu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy A. z księgi wieczystej KW [...]. Na datę wydawania zaskarżonej decyzji nie przedstawił bowiem dowodów skutecznie podważających prawo tego podmiotu do w/w działki. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ograniczone jest, jak to już wyżej wskazano, do oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W jego toku organ nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach nie związanych z przedstawionym do oceny projektem budowlanym. W niniejszej sprawie przeważająca liczba zarzutów zamieszczonych w skardze dotyczy nieustalenia i niewypłacenia skarżącemu przez Gminę A. odszkodowania za działkę nr [...] przejętą pod drogę, pomimo że podział miał miejsce w roku 1996. Sąd podziela opinię skarżącego, iż sprawa odszkodowania powinna zostać jak najszybciej rozpoznana, tym bardziej, że od decyzji podziałowej minęło prawie 12 lat i od wielu lat skarżący domaga się wypłaty odszkodowania. Okoliczność niewypłacenia skarżącemu odszkodowania nie mogła mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie administracyjne o pozwoleniu na budowę, jak też na ocenę tego pozwolenia przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania toczy się na podstawie odrębnych przepisów tj. obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a przedmiotem analizy organu są w jego toku zupełnie inne przesłanki niż w przypadku pozwolenia na budowę. W związku z tym zarzuty podniesione w tym przedmiocie w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Niedopełnienie bowiem obowiązku wypłaty odszkodowania o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie niweczyło skutku prawnego przejścia własności gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na własność gminy także przewidzianego w powołanym przepisie, chociaż niewątpliwie świadczy o nieprawidłowościach postępowania podziałowego szeroko rozumianego tj. obejmującego również obowiązek ustalenia i przyznania odszkodowania. Reasumując – kontrolowane postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę należało ocenić jako przeprowadzone zgodnie z prawem, a zarzuty podniesione w skardze jako niezasadne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzeczono jak w sentencji.