II SA/Bk 573/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie skargi na działanie organu p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) nakazał J. Ł. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego we wsi P. [...] na działce o nr geod. [...] do właściwego stanu technicznego i powiadomienie organu o wykonaniu tego obowiązku. Zobowiązany miał przedłożyć protokół okresowej kontroli pięcioletniej przeglądu stanu technicznego budynku, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu na J. Ł. grzywny w wysokości 4 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Od postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. skarga została oddalona przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II SA/Bk 613/13. Wnioskiem z dnia 10 marca 2014 r. J. Ł. przedłożył PINB protokół okresowej kontroli stanu technicznego budynku i wniósł o umorzenie grzywny. Po dokonaniu oględzin w dniu 27 marca 2014 r. PINB wystosował do strony pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r. znak [...], w którym wyjaśnił, że przedłożony protokół nie spełnia wymagań protokołu, o którym mowa w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Nie zawiera on, zdaniem organu, wyniku badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej, które powinna przeprowadzić osoba o kwalifikacjach z zakresu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych. Organ zwrócił się do strony o uzupełnienie przedłożonego protokołu kontroli okresowej stanu technicznego budynku - o protokół badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej we wskazanym w wezwaniu zakresie. Wskazał, że dopiero po uzupełnieniu żądanie dotyczące umorzenia grzywny może zostać rozpatrzone. J. Ł., traktując pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r. jak decyzję administracyjną, złożył od niej "Odwołanie". Wskazał, że wykonał w sposób prawidłowy obowiązek przedłożenia protokołu kontroli okresowej. W piśmie z dnia 6 maja 2014 r. PWINB wyjaśnił stronie, traktując "Odwołanie" jak skargę na działanie PINB, że organ niższej instancji prawidłowo ocenił brak w przedłożonym protokole kontroli wyników badania stanu instalacji elektrycznej i piorunochronnej. Nadto wskazał, że również i jego zdaniem pismo PINB z dnia 3 kwietnia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ale jest pismem wyjaśniającym. Podobnie jak PINB pouczył stronę, że po uzupełnieniu protokołu kontroli o brakujące elementy będzie ona mogła jeszcze raz wystąpić do organu o umorzenie grzywny. J. Ł. złożył skargę na pismo PWINB z dnia 6 maja 2014 r. uznając, że stanowi ono decyzję organu odwoławczego w sprawie o umorzenie grzywny. Wskazał, że przedłożony protokół na s. 2 zawiera ocenę instalacji elektrycznej i odgromowej, zatem wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., a wymierzona grzywna powinna zostać umorzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że pisma kierowane do skarżącego przez organy nadzoru budowlanego (z dnia 3 kwietnia 2014 r. i z dnia 6 maja 2014 r.) nie były decyzjami administracyjnymi, a pismami wyjaśniającymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zdaniem sądu rację ma organ nadzoru budowlanego (PWINB), że pisma PINB z dnia 3 kwietnia 2014 r. i PWINB z dnia 6 maja 2014 r. nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a., rozstrzygających w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia nałożonej na skarżącego grzywny. O kwalifikacji określonej czynności organu jako decyzji administracyjnej przesądzają cztery elementy: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381). O ile w pismach organów nadzoru budowlanego można wskazać takie elementy jak oznaczenie organu – autora pisma, wskazanie jego adresata i podpis osoby reprezentującej organ, o tyle nie może być mowy o zawartych w nich rozstrzygnięciach w przedmiocie umorzenia grzywny. Zarówno z pisma z dnia 3 kwietnia 2014 r., jak i z dnia 6 maja 2014 r. wynika tylko tyle, że organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, jakoby dołączony do wniosku z dnia 10 marca 2014 r. protokół kontroli okresowej spełniał wymagania protokołu, którego przedłożenie nakazano stronie w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Organ I instancji w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. wyjaśnił stronie powody swojej oceny, wskazał braki przedłożonego protokołu i elementy, o które należy go uzupełnić - aby mógł być potraktowany jak wypełnienie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Z pisma tego nie wynika, jakoby organ uczynił przedmiotem swojej oceny spełnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia grzywny. Wskazał jedynie, że wniosek o umorzenie grzywny zawarty w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. mógłby zostać rozpatrzony dopiero po wypełnieniu obowiązku dotyczącego spornego protokołu. Wynika z tego, że PINB w ogóle nie zajmował się kwestią umorzenia grzywny. Z kolei ze wstępnej części pisma PWINB z dnia 6 maja 2014 r. wynika, że organ ten potraktował "Odwołanie" J. Ł. jako skargę "w sprawie odmowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umorzenia grzywny". Sformułowanie powyższe nie oznacza, że została wydana przez organ odwoławczy decyzja w przedmiocie grzywny. Przede wszystkim dlatego, że w zasadzie całe pismo z dnia 6 maja 2014 r. poświęcone zostało ocenie protokołu przedłożonego przez stronę w dniu 10 marca 2014 r. PWINB podzielił stanowisko organu I instancji co do niezupełności tego protokołu i podobnie jak PINB wyjaśnił stronie, gdzie upatruje braków protokołu i w jaki sposób należy go uzupełnić, aby obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] listopada 2011r. mógł zostać uznany za należycie wykonany. Brak w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia grzywny, w tym wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą to rozstrzygniecie powinno nastąpić, a także brak rozważenia jakichkolwiek przesłanek tego umorzenia – wyklucza zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia grzywny. Zdaniem sądu wstępna część pisma PWINB z dnia 6 maja 2014 r. wskazuje, że organ ten potraktował "Odwołanie" J. Ł. jako skargę na działanie organu I instancji w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a., do której to skargi ustosunkowano się zawiadamiając stronę o sposobie jej rozpatrzenia tj. wyjaśniając stanowisko organu (art. 229 pkt 2 i art. 238 k.p.a.). Wskazać trzeba, że przedmiotem skarg tzw. obywatelskich, których tryb załatwienia uregulowano w Dziale VIII k.p.a., jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg podnoszących zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, a więc skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 Kpa, wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII Kpa "Skargi i wnioski". Sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i § 3 Kpa), w szczególności skierowane do strony zawiadomienie o załatwieniu skargi, nie pozostaje jednak w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym, że może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 p.p.s.a. tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak również na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może dotyczyć bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia. Brak możliwości zakwalifikowania sposobu załatwienia skargi złożonej w trybie Działu VIII k.p.a. do aktów i czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. przesądza o niedopuszczalności zaskarżenia do sądu pisma PWINB z dnia 6 maja 2014 r. Niezależnie od powyższego wskazać jednak należy, że skarżący w zaistniałej sytuacji nie jest pozbawiony jakichkolwiek środków przeciwdziałania naruszeniom jego interesu prawnego. Jeśli po zapoznaniu się ze stanowiskiem sądu nadal uważa, że jego wniosek z dnia 10 marca 2014 r. nie doczekał się prawidłowego rozpoznania (w zakresie żądania umorzenia grzywny), może wnieść skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego. Jeśli przedmiotem skargi na bezczynność miałoby być niepodjęcie odpowiednich działań przez PINB – skargę na bezczynność należy złożyć po wniesieniu zażalenia na bezczynność tego organu do PWINB. Jeśli natomiast przedmiotem skargi na bezczynność miałoby być niepodjęcie odpowiednich działań przez PWINB – zażalenie powinno zostać skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.