II SA/Bk 575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi PPHU L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej PPHU L. Sp. z o.o. w W. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]" Spółka z o.o. w W. Zakład Produkcyjny w S. (zwany dalej Spółką) złożyło wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w S. na działkach o nr: [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. Prezydent Miasta S. stwierdził brak potrzeby oceny oddziaływania na środowisko w/w przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że dla wskazanej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostepnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r., poz. 2081 t.j., zwanej dalej: ustawą środowiskową), ponieważ inwestycja została wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71, zwane dalej: rozporządzeniem). Do wniosku inwestor dołączył Kartę informacyjną przedsięwzięcia, z której wynika, że hala magazynowa wraz trzykondygnacyjnym budynkiem socjalno-biurowym mają być zlokalizowane na działce nr [...], na której znajduje się część infrastruktury technicznej i drogowej. Projektowany obiekt ma stanowić uzupełnienie istniejącego zakładu. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...].10.2016r. przez Radę Miejską w S., działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 57 U/P – tereny istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej. Planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko w zakresie: emisji substancji szkodliwych do powietrza, hałasu, zanieczyszczenia wód i gleby. Organ stwierdził, powołując się na art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie stanowiła znacznej uciążliwości i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych poza teren, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny. Decyzja organu I instancji została wydana po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. Wszystkie organy opiniujące były zgodne co do tego, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Odwołanie od decyzji Prezydenta S. złożyła Spółdzielnia Mleczarska "[...]" w G., zarzucając brak wyczerpującej analizy stanu faktycznego i przepisów prawnych oraz wewnętrzną sprzeczność części ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].06.2019r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].04.2019r. i odmówiło Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "[...]" Spółka z o.o. w W. - Zakład Produkcyjny w S. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. U podstaw decyzji SKO legło stwierdzenie, że organ I instancji naruszył art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, ponieważ nie rozważył zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO, wniosek Spółki nie mógł być załatwiony pozytywnie, ponieważ nie spełnia warunku zgodności lokalizacji inwestycji z § 56 ust. 7 pkt 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w S., uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...].10.2016r. W przepisie tym, dla zabudowy socjalnej na terenie 57 U/P ustala się ograniczenie wysokości do 2 kondygnacji użytkowych, nie więcej niż 8 m. Natomiast wnioskowana inwestycja ma składać się z parterowej hali magazynowej oraz dobudowanego do niej 3 kondygnacyjnego, niepodpiwniczonego budynku socjalno-biurowego. Budynek nie spełnia wymogów parametru wysokościowego, co umknęło uwadze organu I instancji. Ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym wyprzedza każdą inną ocenę. Wobec tego zbędne i niecelowe było prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Dlatego organ odwoławczy, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie zgadzając się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach. Zarzucono zaskarżonej decyzji organu II instancji: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § k.p.a. poprzez nierozpatrzenie pełnej dokumentacji inwestycji na tle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak analizy planowanej zabudowy w kontekście planu miejscowego i błędne przyjęcie, że pojęcie "zaplecze socjalno-biurowe" jest tożsame z określeniem "zabudowa socjalna", - naruszenie § 56 ust. 7 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] rady Miejskiej w S. poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na przypisaniu inwestycji konieczności spełnienia warunku wysokości do 2 kondygnacji w sytuacji, gdy to ograniczenie dotyczy mieszkalnej zabudowy socjalnej, a nie zabudowy przemysłowej, - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, w sposób całościowy i celowościowy, brzmienia przepisu "zabudowa socjalna", który odnosi się do mieszkaniowej zabudowy przeznaczonej na najem socjalny. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO błędnie oceniło postępowanie i decyzję wydaną przez organ I instancji twierdząc, że organ ten nie przeprowadził rzetelnej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, postępowanie organu I instancji było prawidłowe, bo lokalizacja inwestycji na terenie o symbolu 57 U/P nie budziła wątpliwości w kontekście wysokości budynku socjalno-biurowego. Wątpliwości powyższe powstały na etapie organu II instancji, który nie dokonał żadnej wykładni § 56 uchwały tylko stwierdził, że zaplecze socjalno-biurowe przyszłej inwestycji o wysokości 3 kondygnacji jest sprzeczne z § 56 ust. 7 pkt 3 aktualnego planu, który "dla zabudowy socjalnej na terenie 57 U/P ustala ograniczenie wysokości do 2 kondygnacji...". Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu błędne zrównanie pojęć: "zaplecze socjalno-biurowe" i "zabudowa socjalna" bez pogłębionej analizy innych przepisów planu, w tym § 56 ust. 7 pkt 2, a także niepodjęcie próby wyjaśnienia pojęcia "zabudowy socjalnej". Zdaniem skarżącej § 56 ust. 7 pkt 2 dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy przemysłowo-usługowej do 30 m, zaś § 56 ust. 7 pkt 3 zawiera ograniczenie dla zabudowy mieszkaniowej socjalnej do 2 kondygnacji. Organ nie zastosował wykładni celowościowej i funkcjonalnej pojęć, zaś swoje wątpliwości, wbrew zasadom, zinterpretował na niekorzyść Spółki. W odpowiedzi na skargę, SKO w S. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy, na poparcie swego stanowiska, wywiódł, że: - plan został uchwalony dla terenów S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w S., co oznacza przeznaczenie terenu pod działalność przemysłową, usługową i produkcyjną z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej (§ 53 ust. 8 i 9 § 54 ust. 5, § 55 ust. 4, § 56 ust. 4 planu). Dlatego pojęcie "zabudowa socjalna" nie może być rozumiane jako "najem socjalny", bo ten termin jest używany w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie o ochronie praw lokatorów do określenia budownictwa mieszkaniowego realizowanego przez gminy dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Natomiast "zabudowa socjalna" oznacza pomieszczenie socjalne (szatnie, umywalnie, jadalnie itp.) przeznaczone dla pracowników zakładu. Taki budynek socjalno-biurowy zaplanowała Spółka jako uzupełniający bazę magazynową i ograniczenie wysokości dotyczy tego obiektu w myśl § 56 ust. 4 planu. W ocenie SKO, z doświadczenia życiowego wynika, że budynki mieszkalne, w tym przeznaczone na najem socjalny, zwykle lokalizowane są poza obszarami stref ekonomicznych, ponieważ stanowią uciążliwość dla lokatorów. Nadto, w dzisiejszych realiach, kiedy obserwuje się intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego, wydaje się nieracjonalne planowanie budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji i wysokości 8 m. Zwykle projektowane są budynki 4 kondygnacyjne i wyższe. To wszystko wskazuje, że zabudowa wymieniona w § 56 ust. 4 planu, choć przeznaczona na pobyt ludzi – stąd określenie mieszkalna – ma w zamyśle, autora planu, stanowić zaplecze dla planowanej zabudowy przemysłowej, handlowej czy usługowej. W ocenie Kolegium, taka jest wykładnia pojęcia "zabudowy socjalnej" w świetle planu. Inwestor, określając budynek jako socjalno-biurowy również miał na względzie rolę służebną tej budowli (służącej pracownikom), a nie budynek mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia po ustaleniu, że jego lokalizacja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie organ odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji. Badanie zgodności lokalizacji wnioskowanej inwestycji z planem miejscowym jest zasadniczą czynnością, podejmowaną przez organ w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym temacie, jest jednolite i liczne. Dla przykładu: wyrok z dnia 19.03.2019 r. wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt IIOSK 1093/17, oraz z dnia 30.10.2018 r. – II OSK 2667/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.04.2019 r. – IV SA/Po 51/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.06.2018 r. – II SA/Kr 502/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.06.2018 r. – II SA/Gd 208/18. Skład orzekający, w sprawie niniejszej, podziela dotychczasową linię orzeczniczą, ponieważ wynika ona wprost z cytowanego przepisu art. 80 ust. 2 ustawy, zaś dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego staje się nieekonomiczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, z tym, że kwestią sporną pozostaje interpretacja zapisów planu, która według Spółki, została dokonana nieprawidłowo przez organ administracji II instancji. Przedmiotem decyzji środowiskowej miała być budowa hali magazynowej (parterowej, niepodpiwniczonej) oraz dobudowany do niej niepodpiwniczony, 3 kondygnacyjny budynek socjalno-biurowy. O ile Prezydent Miasta S., wydając decyzję w I instancji, nie miał zastrzeżeń, co do możliwości posadowienia budynku socjalno-biurowego na nieruchomości zlokalizowanej w planie miejscowym na terenie oznaczonym jako 57 U/P, o tyle organ II instancji zauważył, że na tym obszarze nie jest dozwolona budowa o wysokości 3 kondygnacji. W ocenie Sądu, analiza planu miejscowego dokonana przez SKO i wyprowadzone z niej wnioski nie są wystarczające do stwierdzenia, że planowany budynek socjalno-biurowy o wysokości 3 kondygnacji narusza przepis § 56 ust. 7 pkt 3 obowiązującego planu miejscowego. Dodatkowo, organ II instancji dokonał "pogłębionej" analizy przepisów planu dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie może być uznane jako integralna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].10.2016r. miała na celu stworzenie planu dla zagospodarowania terenu S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Tytuł uchwały oraz treść § 4 wskazuje, że głównym jej założeniem jest stworzenie warunków dla zabudowy usługowo-produkcyjnej, przy czym dopuszcza się "uwzględnienie zadań publicznych..." ( § 4 pkt 4). Faktem jest, że w ustaleniach planu: w § 53 ust. 9, w § 54 ust. 5 (na co zwraca uwagę organ) "zakazuje się realizacji nowej funkcji mieszkaniowej". Jednakże uszło uwadze Kolegium, że § 56 ust. 4, na terenie o symbolu 57 U/P (który dotyczy spornej inwestycji) dopuszczono wyjątek od zakazu zabudowy mieszkaniowej dotyczący "budownictwa socjalnego". Przepis § 56 ust. 4 w brzmieniu: "zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem budownictwa socjalnego realizowanego w granicach terenu 57 U/P" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o socjalne budownictwo mieszkaniowe przeznaczone na tzw. najem socjalny, jaki jest realizowany ze środków publicznych, co koreluje z § 4 pkt 4 zapisów planu. W ocenie Sądu, wykładania literalna i funkcjonalna ust. 4 § 56 nie budzi wątpliwości, ponieważ "budownictwo socjalne" wyodrębniono jako wyjątek z "zabudowy mieszkaniowej", czyli dopuszczono na terenie 57 U/P lokalizowanie mieszkalnego budownictwa socjalnego. W tym kontekście nie sposób uznać, że budynek socjalno-biurowy, będący zapleczem dla pracowników hali magazynowej, może być zaliczony do mieszkalnego budownictwa socjalnego. Taki budynek nie ma charakteru mieszkalnego. Z § 56 ust. 4 łączy się, zdaniem Sądu, brzmienie (stanowiące główny spór w tej sprawie) zapisu § 56 ust. 7 pkt 3: "dla zabudowy socjalnej na terenie 57 U/P ustala się ograniczenie wysokości do 2 kondygnacji użytkowych, lecz nie więcej niż 8 m.". Wydaje się, że w w/w przepisie pojęcie "zabudowa socjalna" dotyczy mieszkaniowego budownictwa socjalnego, o jakim mówi § 56 ust. 4, gdyż o gabarytach i wysokości obiektów przemysłowych stanowi § 56 ust. 7 pkt 2 części tekstowej planu (tu: maksymalna wysokość do 30 m.). Odmienna interpretacja, niż wyżej wymieniona, "zabudowy socjalnej" (§ 56 ust. 7 pkt 3) dokonana przez organ II instancji jest dowolna i zbyt daleko idąca. Odwoływanie się organu do "zamysłu autorów projektu", bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii urbanistycznej jest nieuprawnione. Należy zwrócić uwagę, że tekst planu jest mało przejrzysty, niespójny i może budzić kontrowersje. Nie zawiera słownika pojęć np. definicji "budownictwa socjalnego", "zabudowy socjalnej", "zaplecza socjalnego", czy też "budynku socjalno-biurowego". To stwarza, jak w niniejszym przypadku, duże trudności interpretacyjne. Okoliczność, która nie stanowiła problemu dla organu I instancji oraz dla żadnego z organów współdziałających (opinie RDOŚ, PPJS, PGW Wody Polskie), stała się kwestią sporną na etapie drugoinstancyjnym. W ocenie Sądu, rację należało przyznać zarzutom skargi w kwestii niewyjaśnienia, przez organ odwoławczy, wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolnego uzasadnienia prawnego decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mające znaczenie dla jej wyniku końcowego. W celu zastosowania prawidłowej wykładni przepisu § 56 ust. 7 pkt 3 planu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, SKO zwróci się do odpowiedniego departamentu urbanistycznego Urzędu Miejskiego w S. o interpretację spornego zapisu planu miejscowego w aspekcie dopuszczalności lokalizacji budowy zaplecza socjalno-biurowego o wysokości 3 kondygnacji na wskazanym terenie dla inwestycji skarżącej Spółki. Treść opinii kompetentnego organu będzie ważnym dowodem w sprawie, którego ocena dokonana przez organ II instancji pozwoli na właściwą interpretację prawa materialnego. Należy również pamiętać o treści art. 7a) k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 t.j.) orzeczono jak w sentencji.