II SA/Bk 576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. K. i M. K. Sz., A. T. J. oraz B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Elektrociepłowni B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w B. z dnia [...] stycznia 2007r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącego parkingu na plac składowy węgla, oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku portierni na budynek socjalny, na terenie Elektrociepłowni B. S.A. położonej w B. przy ul. G. Prezydent Miasta B. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącego parkingu na plac składowy węgla, oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku portierni na budynek socjalny, na terenie Elektrociepłowni B. S.A., na działce o nr ewid. gruntów [...] położonej w B. przy ul. G. W punkcie 2 przedmiotowej decyzji znalazły się ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. W ocenie organu skoro wnioskowana inwestycja nie zmienia funkcji istniejącej zabudowy, nie wpływa na uwarunkowania przestrzenne wnioskowanego terenu, a stanowić będzie wyłącznie kontynuację istniejącej na przedmiotowym terenie - zabudowy, zasadne jest odstąpienie od dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczegółowych ustaleniach decyzji stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy nie koliduje z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem przedmiotowego i znajdującego się w pobliżu terenu. Do decyzji załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2007r. wnieśli A. T. J. i B. G., spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w B., oraz państwo D. K. Sz. i M. K. Sz. W uzasadnieniu wskazali, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w szczególności art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz interesy odwołujących się poprzez usytuowanie placu składowego węgla w sąsiedztwie ich nieruchomości, na których pracują ludzie. W toku postępowania odwoławczego inwestor – na wezwanie organu – dodatkowo wyjaśnił, że plac składowy węgla przewidziany jest jako stały, a w budynku portierni nie będą wykonywane żadne roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z tym, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego placu wykorzystywanego dotychczas jako parking poprzez zgromadzenie tam węgla, nie wiąże się z wykonywaniem żadnych robót budowlanych, ani budową nowego obiektu budowlanego, nie jest wymagane sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił jednocześnie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne usytuowane jest na terenie dużego i funkcjonującego od lat zakładu produkującego energię cieplną, a sama inwestycja jest ściśle związana z podstawową funkcją Elektrociepłowni B. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące samowoli budowlanej popełnionej przez inwestora organ wyjaśnił, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie uniemożliwiają wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku dokonania przez wnioskodawcę samowoli budowlanej. Nadto wskazał, że organy ustalające warunki zabudowy oceniają na tym etapie jedynie sam zamiar inwestycyjny i mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy jedynie wówczas, gdyby jego realizacja w danym miejscu stała w sprzeczności z prawem, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli: A. T. J., B. G., państwo D. K. i M. K. Sz. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie przepisów prawa, w tym: a) art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie wpływu, jaki zmiana użytkowania terenu wywiera na sąsiednie nieruchomości, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz ochrony interesu osób trzecich; b) art. 53 ust.3 cytowanej ustawy poprzez brak dokonania analizy wpływu zmiany użytkowania terenu na nieruchomości sąsiednie; c) art. 59 ust.3 powołanej ustawy poprzez błędne uznanie, iż niemożliwe jest w istniejącym stanie faktycznym działanie organu w zakresie zrealizowania inwestycji bez wymaganej zgody; d) art. 61 cytowanej ustawy poprzez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zgodne z przepisami odrębnymi, w tym m.in. z przepisami Prawa ochrony środowiska; e) przepisów ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 76 poprzez brak przeprowadzenia analizy standardów emisyjnych na sąsiednie nieruchomości; f) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie organu naruszające zasady rządzące postępowaniem administracyjnym: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów władzy państwowej. Skarżący wskazali, iż organ II instancji – powołując się na art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bezpodstawnie zaaprobował brak konieczności analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z odrębnych przepisów, m.in. z ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy winna być całkowicie i bezwzględnie zgodna z przepisami ustaw odrębnych, a zaskarżone rozstrzygniecie stoi w sprzeczności z normami dotyczącymi przede wszystkim ochrony środowiska. Uzasadniając naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. skarżący wskazali, iż organ nie wziął w ogóle pod uwagę, że zmiana sposobu użytkowania terenu z parkingu na składowisko węgla, jest niezwykle uciążliwa dla sąsiadujących nieruchomości, w szczególności, że na jednej z tych działek prowadzona jest myjnia samochodowa. Ponadto wskazali, iż emisja pyłu węglowego, który ulatnia się podczas składowania węgla negatywnie wpływa na zdrowie ludzi przebywających i pracujących w obrębie składowiska, a sam pył osadza się na budynkach, samochodach i biurze, czego nie uwzględnił organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. Dodatkowo skarżący wskazali, że przepis art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daję możliwość nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, w razie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja Elektrociepłowni B. została zrealizowana wcześniej niż złożenie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji powinien odmówić wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w skardze wyjaśnił, iż organ I instancji w sentencji wydanej decyzji zalecił inwestorowi szereg warunków i wymagań, dotyczących m.in. ochrony środowiska, które w przypadku wystąpienia Elektrociepłowni B. o pozwolenie na budowę lub ze zgłoszeniem wiążą inwestora i organ administracji architektoniczno -budowlanej. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że projektowana inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania parkingu na plac składowy węgla oraz budynku portierni na budynek socjalny nie jest inwestycją szkodliwie oddziaływującą na środowisko oraz zdrowie i życie ludzie, ujętą w katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Projektowane przedsięwzięcie nie tylko nie jest ujęte w inwestycjach w stosunku, do których wykonanie raportu jest obligatoryjne, ale również nie mieści się w katalogu tych inwestycji w odniesieniu, do których raport jest fakultatywny. Organ zwrócił uwagę także na treść art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy organ może wstrzymać użytkowanie terenu i wyznaczyć termin, w którym należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy lub może nakazać przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania. Z powyższego wynika, że organ może takie działania podjąć, ale nie musi, nie jest to bowiem jego obligatoryjny obowiązek. W kwestii naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, iż ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora i tylko on decyduje o wyborze miejsca inwestycji i rodzaju planowanego zamierzenia, a organy administracji nie mogą zmienić ani zmodyfikować wniosku inwestora w zakresie miejsca usytuowania części inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowody zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwe wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro treść tego rozstrzygnięcia determinują przepisy prawa, to ponad wszelką wątpliwość decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Przeciwnie, zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji – art. 56 ustawy (patrz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż przyjęcie przez organy obu instancji, że zamierzona inwestycja nie narusza prawa nie budzi wątpliwości. Podjęte decyzje oparte zostały na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego budynku portierni na budynek socjalny – są inwestycjami nie wymagającymi żadnych robót budowlanych, a w związku z tym zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy (art. 61 ustawy, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Nie jest sporna między stronami okoliczność, że planowana inwestycja jest ściśle związana z funkcjonującą od wielu lat Elektrociepłownią B., że znajduje się w dzielnicy przemysłowej miasta, gdzie istnieją różne zakłady przemysłowe i usługowe. Miejsce lokalizacji inwestycji nie jest sprzeczne, wbrew twierdzeniom skargi, z przepisem art. 61 ustawy, gdyż "przepisy odrębne" nie zakazują lokalizacji składu opału na terenie elektrociepłowni i dla jej potrzeb. Sąd nie podziela tez zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 53 ust. 3 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie wpływu zmiany użytkowania terenu na nieruchomości sąsiednie. Otóż wbrew zarzutom skarżących, uwzględnienie w/w przepisów w decyzji organu I instancji zawiera się w zawartych zaleceniach: pkt 2 ust. A, b, c, d, e, f, i pkt 3, gdzie organ nakazał (przy realizacji inwestycji) zachować wszelkie wymogi określone przepisami szczególnymi. Znajduje się tam m.in. wymóg dotyczący ochrony środowiska (pkt 2 ust. b), a także ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 ust. d). Zarzuty skarżących wydają się przedwczesne i powinny być ewentualnie podnoszone na następnych etapach postępowania, związanych z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania terenu. Rolą organu przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne zgłoszone przez inwestora będzie dopuszczalne na konkretnej działce, a jeżeli tak, to pod jakimi warunkami będzie można je realizować. Jest to bowiem etap wstępny, poprzedzający uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (czy też decyzji o zmianie sposobu użytkowania). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 59 ust. 3 ustawy, to stwierdzić należy, że strony postępowania do momentu złożenia skargi do Sądu nie składały organom wniosku o wydanie decyzji nakazującej Elektrociepłowni B. wstrzymanie użytkowania terenu lub też o przywrócenie poprzedniego sposobu jego zagospodarowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 59 ust. 3 ustawy, taka decyzję organ wydaje w odrębnym postępowaniu i służą od niej środki zaskarżenia, przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem zarzut zaniechania wydania w/w decyzji przez organ nie mozę być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Niezależnie od powyższego Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartego w odpowiedzi na skargę, iż w świetle art. 59 ust. 3 ustawy, wstrzymanie użytkowania terenu przez organ (w tym przypadku przez Prezydenta Miasta B.) nie jest obligatoryjne, natomiast stało się niecelowe w sytuacji, kiedy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i ją uzyskał. Następstwem bowiem decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu, jest zobowiązanie inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku nie wystąpienia z takim wnioskiem, organ może (w następnej kolejności) orzec o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2). Powyższe wykładnia celowościowa przepisu znana jest w literaturze przedmiotu (m.in. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" – Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2006 str. 477). Trudno też zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 7 i art. 8 kpa. Organy miały na względzie słuszny interes społeczny, także sąsiedzki, skoro w decyzji organu I instancji znalazły się liczne warunki i zalecenia, jakie muszą być spełnione przy realizacji inwestycji. Zatem następny etap postępowania wykaże, w jaki sposób owe zalecenia będą zrealizowane. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.