II SA/Bk 576/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy J. K., S. J., A. B., M. M. –B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę Gminy J. K.; 2. odrzucić skargę M. M. –B. i A. B.; 3. zwrócić Gminie J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. zwrócić M. M. –B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia 16 października 2015 r. T. Z. wystąpi do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu punktu zbierania złomu stalowego i metali kolorowych przewidzianego dla realizacji na nieruchomości położonej w H., na działkach o nr ew. geod [...] w obrębie geod. O. gm. J. K. Wójt Gminy J. K. postanowieniem z dnia[...] listopada 2015 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. o nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Kolegium uznało, iż wskazane w postanowieniu organu I instancji podstawy do zawieszenia nie mieszczą się w pojęciu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 11 maja 2016 r. Wójt Gminy J. K. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie należało zawiesić do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Bk 28/15), w którym stwierdzono nieważność uchwały z [...] lipca 2015 r. o nr [...] Rady Gminy J. K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planistycznego H. W. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy do NSA, wyrok WSA, w którym stwierdzono nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieprawomocny a tym samym powstało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania z mocy prawa Na to postanowienie zażalenie złożył T. Z.. W ocenie wnoszącego zażalenie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zostało wydane w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że w sprawie zawieszenia wypowiedziało się już ostatecznym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. uznając brak podstaw do zawieszenia postępowania. W związku zaś z tym, iż stan faktyczny nie zmienił się tym samym nie powstały nowe okoliczności do ewentualnego zawieszenia postępowania. Zdaniem Kolegium, postępowanie w sprawie legalności aktu prawa miejscowego, determinującego treść decyzji, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Końcowo SKO zaznaczyło, że przepisy dotyczące zawieszenia postępowania, jako tamujące bieg sprawy, nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli: 1) Wójt Gminy J. K. reprezentowany przez pełnomocnika, 2) S. J. oraz 3) A. B. i M. B. zarzucając mu naruszenie: art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że okoliczność wstrzymania wykonalności uchwały Rady Gminy J. K. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi H. - obszar planistyczny H. W. nr [...] nie jest okolicznością, określoną w niniejszym przepisie i prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązywania ww: uchwały, nie jest zagadnieniem wstępnym przewidzianym w ww. przepisie; art. 176 §1 Konstytucji RP w zw. z art. 168 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że wyrok WSA stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego eliminuje ww. uchwałę z obrotu prawnego; pomimo że wyrok nie jest prawomocny i w świetle przepisów akt prawa miejscowego w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, art. 80 ust. 2 oraz 77 ust. 1 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez stwierdzenie, że kwestia, czy na danym obszarze obowiązuje lub nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszym postępowaniu, pomimo, że przepis wyraźnie stwierdza, że Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. art. 61 § 1 i § 6 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia wyroku WSA, poprzez stwierdzenie, że postanowienie zawarte w wyroku Sądu o wstrzymaniu wykonalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że na obowiązującym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji, pomimo, że odpowiada ono prawu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi Gminy J., odrzucenie lub oddalenie skargi A. i M. B. oraz oddalenie skargi S. J. Zdaniem Kolegium skarga wniesiona przez Gminę J. K. jest niedopuszczalna z uwagi na brak przymiotu strony. Z wykazu stron zamieszczonego w aktach oraz informacji o przedsięwzięciu nie wynika bowiem, aby planowane przedsięwzięcie miało oddziaływać na nieruchomości gminy. Interesu prawnego nie może też zdaniem SKO wyprowadzić z właściwości do stanowienia planu miejscowego, albowiem taka okoliczność i powiązanie potencjalnego zawieszenia ze skargą kasacyjną na uchwalę rady Gminy nie powoduje powstania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań. Wniosek o odrzucenie skargi złożonej przez A. i M. B. SKO wyprowadziło z wątpliwości co ich statusu stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi Gminy J. K. oraz A. B. i M. B. podlegają odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Bezspornym w sprawie jest, iż skargę na postanowienie SKO wniósł Wójt Gminy J. K., który orzekał w sprawie administracyjnej jako organ I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie. Zarówno, gdy organ wydawał postanowienie, jak i wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Tymczasem rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, Lex nr 171164). Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Ponadto jeżeli organ administracji nie wyłączył się w postępowaniu administracyjnym to nie może powoływać się na swój interes prawny jako właściciela działki. Tym samym należy stwierdzić, że Wójt Gminy J. K. nie ma uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarga Gminy podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym Sąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O powyższym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącej Gminie wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji postanowienia). W niniejszej sprawie odrzuceniu podlegała również skarga A. B. i M. B. Jak wynika bowiem z cytowanego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. za podmiot posiadający legitymację do wniesienia skargi należy uznać np. osobę fizyczną, która ma w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między strefą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Skarga może więc dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej tej osoby - sprawy rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Tadeusz Woś i inni, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis W-wa 2005, str. 214 i 215). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO uchyliło postanowienie Wójta Gminy J. K. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego na wstępie – przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały skierowane wyłącznie do T. Z., A. i J. G., Powiatowego Zarządu Dróg, S. J. i Wójta Gminy J. K.. Skargę do tutejszego sądu administracyjnego wnieśli natomiast A. B. i M. B. Jak wynika z powyższego organy rozpoznając niniejszą sprawę zarówno w I instancji jak i w II instancji, nie uznały A. B. i M. B. za stronę postępowania i w związku z tym postanowienia wydane w sprawie nie zostały im jako stronie doręczone. Skarżący nie są też wymienieni w wykazie stron sporządzonym przez organ I instancji. W kolejnych etapach postępowaniach organ I instancji doręczając rozstrzygnięcia powoływał się na wykaz stron z akt sprawy jednak brak zwrotek od w/w osób wskazuje, iż pisma tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] października 2015 r., postanowienie z [...] listopada 2015 r., postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nie zostały im wysyłane. W tych okolicznościach stwierdzić zatem należy, że A. B. i M. B. nie byli stronami postępowania administracyjnego, wobec tego wniesiona przez nich skarga jest niedopuszczalna. Z tych względów skarga A. B. i M. B. podlegała odrzuceniu, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącym wpisu od skargi orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 powołanej ustawy (pkt 4 sentencji postanowienia).