II SA/Bk 577/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w budynku oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] odmawiającą nałożenia na M., H. i R. D. (powoływanych w dalszej części też jako: "Inwestorzy") obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym na działce nr [...] w M., do stanu zgodnego z prawem. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 27 kwietnia 2015 r., po interwencji pisemnej I. K. (dalej powoływana jako "Skarżąca"), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego na działce o nr [...] w M., stanowiącego współwłasność M. D.. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 29 maja 2015r. organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 4,55 m x 10,50 m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Jedna ze ścian podłużnych oddalona o około 24 cm od ogrodzenia z działką o nr geod. [...] nie posiada rynien i rur spustowych. Natomiast jedna ze ścian szczytowych usytuowana jest w linii ogrodzenia z działką o nr geod. [...] (należącą do Skarżącej). Obie ściany usytuowane przy granicy z w/w działką nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych. W obiekcie znajduje się wydzielona ścianami łazienka, wyposażona w prysznic, muszlę klozetową, umywalkę. W sąsiednim pomieszczeniu istnieje piec kaflowy podłączony do komina, o wymiarach 48cm x 78cm, wykonanego z cegły ceramicznej pełnej i widoczny jest otwarty kanał wentylacyjny. W pomieszczeniu w dniu kontroli przechowywano rowery, dużą ilość słoików, nie podłączoną do prądu lodówkę, sprzęt turystyczny. Obiekt nie został wyposażony w kuchnię gazową bądź elektryczną ani zlewozmywak. Na podstawie oświadczenia jednego z współwłaścicieli organ ustalił, iż w przeciągu ostatnich 10 lat wykonano w przedmiotowym budynku następujące prace: ułożono posadzkę z gresu, obłożono ściany wewnętrzne płytą gipsowo- kartonową, obito szalówką drewnianą płaszczyznę jętek i krokwi, wydzielono łazienkę poprzez zamontowanie ościeżnicy i wyposażenie w biały montaż, ocieplono budynek styropianem i wyprawiono tynkiem cienkowarstwowym, zmieniono pokrycie dachowe z dachówki cementowej na blachodachówkę. Wybudowano również piec kaflowy w miejscu istniejących pozostałości po palenisku z kafli oraz wykonano komin w miejscu resztek istniejącego komina bez dopełnienia jakichkolwiek formalności w organach architektoniczno- budowlanych. W toku postępowania współwłaściciele budynku oświadczyli, iż nie służy on celom mieszkalnym, a użytkowany jest jako gospodarczy, ponadto budynek posiadał komin i palenisko, zachowane w szczątkowej postaci, w chwili dokonania przez nich zakupu nieruchomości, tj. 27 maja 2003r. Według Skarżącej budynek ten nigdy nie posiadał komina. W dniu 21 października 2015r. organ protokolarnie stwierdził usunięcie nieprawidłowości, wcześniej wskazanych Współwłaścicielom nieruchomości, w tym rozbiórkę zbiornika na ścieki bytowe z budynku gospodarczego, montaż rynny i rury spustowej w budynku gospodarczym od strony działki nr geod.[...]. Po dokonaniu zaś analizy zgromadzonej dokumentacji i zestawieniu faktów organ I instancji stwierdził, iż roboty budowlane dokonane w ostatnim czasie przez Inwestorów miały charakter remontowy. Z uwagi jednak na podnoszone przez Skarżącą uwagi odnośnie uciążliwości komina organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. znak[...] , na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał Inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2016r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych budowy komina oraz pieca kaflowego w przedmiotowym budynku gospodarczym pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i z przepisami techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W dniu 2 czerwca 2016 r. Inwestorzy przedłożyli wymaganą ocenę techniczną istniejącego komina oraz pieca kaflowego, potwierdzającą, iż dymnik oraz piec kaflowy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno- budowlanymi, są szczelne, drożne, posiadają dobry ciąg i w pełni nadają się do użytkowania. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] odmówił nałożenia na Inwestorów obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania Skarżącej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie uznając, iż organ I instancji pominął bardzo istotny wątek dotyczący legalności powstania i oddania do użytkowania przedmiotowego obiektu. Po dokonaniu dodatkowych ustaleń, PINB w S. uznał, iż z uwagi na brak dokumentów i jednoznacznych dowodów czy i jeśli tak to kiedy przedmiotowy obiekt został oddany do użytkowania, nie ma podstaw do uznania iż doszło do zmiany sposobu użytkowania. Z tego względu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji ponownie odmówił nałożenia na Inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym na działce nr [...] w M., do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego uznał, iż organ I instancji zastosował właściwą procedurę prawną i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu, jeśli chodzi o wykonane roboty budowlane. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie wymagają uzyskania zgody sąsiada na wybudowanie komina, bądź prowadzenie innych robót budowlanych. W przypadkach określonych w ustawie Prawo budowlane inwestor ma jedynie obowiązek dopełnić wymaganych prawem formalności przed właściwymi miejscowo i rzeczowo organami (odpowiednio architektoniczno-budowlanymi bądź organami nadzoru). Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu wyjaśnił, iż niezależnie od tego, czy sporny komin został przebudowany, czy też postawiony od nowa zastosowana byłaby analogiczna procedura z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem komin nie jest samodzielnym obiektem budowlanym. Organ podkreślił jednocześnie, że przepisy prawa budowlanego określają jedynie parametry przewodów kominowych dla zapewnienia prawidłowości ich funkcjonowania, nie określają natomiast żadnych warunków czy wymagań względem budynków sąsiadujących. Zatem zarzuty dotyczące niezgodności spornego komina z przepisami prawa są nieuzasadnione. PWINB zwrócił też uwagę, że organy nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji badają zgodność obiektów budowlanych oraz wykonanych robót budowlanych z przepisami, w szczególności z ustawą prawo budowlane oraz warunkami technicznymi, mogą sprawdzić poprawność ich wykonania, natomiast nie mają uprawnień do badania zadymienia nieruchomości. Jest to problematyka, którą zajmują się organy ochrony środowiska, względnie jako immisje, mogą podlegać pod kompetencje sądów cywilnych. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, iż wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności, ani robót naprawczych. Powyższe potwierdza również ocena techniczna z dnia [...] maja 2016r. sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, z której wynika szczegółowo, że komin został wyprowadzony na wysokość 205 cm ponad dach i zakończony betonową czapką ponadto posiada przewód dymowy i przewód wentylacyjny. Nie stwierdzono zatem zagrożenia, a zatem brak jest wskazań do zakazu użytkowania czy też nakazu rozbiórki komina, o co wnosi strona. Zarówno komin, jak i piec kaflowy wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno- budowlanymi. Obiekty są szczelne, drożne, posiadają właściwy ciąg i nadają się do użytkowania. Odnosząc się natomiast do kwestii zmiany sposobu użytkowania i możliwość jej udowodnienia przez organy nadzoru budowlanego, organ uznał, że nie można stwierdzić zmiany sposobu użytkowania, jeśli np. dany obiekt w ogóle nie został legalnie oddany do użytkowania. Ponadto okoliczność, iż w budynku określanym jako gospodarczy (a użytkowanym na przestrzeni lat jako inwentarski i gospodarczy) aktualnie wykonana jest łazienka nie wyklucza jego funkcji jako gospodarczej. Reasumując organ uznał, że z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego sporny komin został zatem wykonany prawidłowo i nie narusza przepisów warunków technicznych i norm polskich, a zatem nie ma żadnych podstaw do nakazywania wstrzymania jego użytkowania. Obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, których w analizowanym przypadku z uwagi na dobry stan techniczny obiektu nie było potrzeby nakładać na inwestora. Nawet przy założeniu, iż przedmiotowy komin nie został przebudowany, a postawiony od nowa zastosowana byłaby analogiczna procedura z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem komin nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, a jedynie stanowi element składowy budynku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Skarżąca wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem Skarżącej kontrolowany budynek uprzednio użytkowany jako "chlewik" został w latach 2008 - 2009 bezprawnie przekształcony na mieszkalny. Jak wynika zaś z dołączonej do akt postępowania dokumentacji fotograficznej w przedmiotowym budynku znajduje się prysznic, pralka, telewizor, a w czasie urlopowym przebywa tam córka Współwłaścicieli. Końcowo Skarżąca zawnioskowała o usunięcie wybudowanego nielegalnie – komina. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. Skarżąca oświadczyła, że chce aby Inwestorzy rozebrali komin, a zresztą rozstrzygnięcia się zgadza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369 – dalej; w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają prawa materialnego, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) będący podstawą merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy legalizacji wykonanych robót budowlanych i przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) – doprowadzenie do stanu zgodnego w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę – najczęściej jest to naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa, a trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania, są zdaniem Sądu, niesporne i prawidłowe. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Państwo D. wykonali roboty budowlane polegające na budowie komina oraz pieca kaflowego w budynku gospodarczym na działce o nr [...] w M. bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w S., a więc w warunkach samowoli budowlanej. W takich przypadkach zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego organ podejmuje próbę legalizacji wykonanych robót. W tym celu w niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016r., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane zobowiązał Państwa M., H. i R. D. (współwłaścicieli przedmiotowego budynku) do przedłożenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2016r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych budowy komina oraz pieca kaflowego w przedmiotowym budynku gospodarczym pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i z przepisami techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Przedłożona przez Inwestorów ocena techniczna potwierdziła zaś, że dymnik oraz piec kaflowy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno- budowlanymi, są szczelne, drożne, posiadają dobry ciąg i w pełni nadają się do użytkowania. W takich okolicznościach sprawy, organ nadzoru budowlanego nie miał więc podstaw do zastosowania w sprawie żadnego z trzech powyżej wymienionych sposobów postępowania. Za trafne należało zatem uznać rozstrzygniecie organów orzekających o braku podstaw do nałożenia na Państwa M., H. i R. D. - współwłaścicieli budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w M., obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu w sprawie nie istniała podstawa zarówno do nałożenia obowiązku wykonania czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane jak i nakazania rozbiórki komina w trybie art. 48 powyższej ustawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka, jak wskazano powyżej, może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skoro w kontrolowanej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegające na wybudowaniu komina i pieca kaflowego, który spełnia wymagania określone w obowiązujących przepisach (czy to w ustawie Prawo budowlane, czy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie), to organ nie mógł nałożyć na właścicieli żadnych obowiązków, czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż roboty te ocenione zostały jako zgodne z prawem. Ponadto przepisy prawa budowlanego nie wymagają zgody sąsiadów na lokalizację komina przy granicy z działką sąsiednią. Skoro zatem nie było podstaw do zastosowania w sprawie sankcji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to tym bardziej brak było podstaw do orzeczenie żądanej przez Skarżącą rozbiórki - komina, czy doprowadzenia do stanu poprzedniego poprzez rozebranie komina (sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1). Wbrew bowiem zarzutom Skarżącej tak komin jak i piec nie naruszają obowiązujących przepisów. Ponadto jak podkreślił organ II instancji w zaskrzonej decyzji sporny komin spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także wymagania Polskiej Normy. Stąd też brak podstaw do nakazania żądanej rozbiórki. Ewentualne zaś zadymienie, na które powołuje się Skarżąca może występować z innych przyczyn, a nie naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jednakże z uwagi na to, że organy nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji badają jedynie zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami (w szczególności z ustawą prawo budowlane oraz warunkami technicznymi) i nie mają uprawnień, wbrew oczekiwaniom Skarżącej, do badania kwestii zadymienia należącej do niej nieruchomości. Problematyką tą, jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, zajmują się organy ochrony środowiska, i do tych organów Skarżąca może zwrócić się z zaistniałym problemem. Tego typu oddziaływanie na nieruchomość Skarżącej może też uzasadniać powstanie po jej stronie odpowiedniego roszczenia na podstawie art. 144 ustawy Kodeks cywilny, tym niemniej właściwym w tym względzie będzie sąd cywilny. Odnosząc się z kolei do zarzutu Skarżącej, iż organ, pomimo złożonego wniosku, nie rozpatrzył w sposób wystarczający sprawy pod kątem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, to także w tym zakresie trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy, iż wobec nie stwierdzenia takiego stanu rzeczy brak było podstaw do orzekania w tym zakresie. Nie bez znaczenia dla oceny powyższego rozstrzygnięcia ma fakt, iż Skarżąca na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. oświadczyła, że zgadza się z wydanym w tym zakresie rozstrzygnięciem. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.