II SA/Bk 578/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy Nowinka z dnia 30 października 2018 r. nr XXIII/211/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowinka stwierdza nieważność § 3 punkt 2 w zakresie stwierdzenia "z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie", § 6 punkt 7, § 8 ustęp 1, § 12 ustęp 1, § 13 ustęp 5, § 17 ustęp 1 i § 20 ustęp 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Nowinka stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 30 czerwca 2021r. (data wpływu do organu 2 lipca 2021r.) Prokurator Okręgowy w S. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Nowinka z 7 listopada 2018r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Nowinka (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018r., poz. 4471) w części dotyczącej par. 3 pkt 2, par. 6 pkt 7, par. 8 ust. 1, par. 12 ust. 1, par. 13 ust. 5, par. 17 ust. 1 i par. 20 ust. 2 Regulaminu. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz, U. z 2018r., poz. 1152 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i powtórzenie zapisów ustawy, w tym: a) powtórzenie w par. 3 pkt 2 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w. poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do dostaw wody w sposób ciągły z zastrzeżeniem "ustawowych wyjątków"; b) ustalenie w par. 6 pkt 7 Regulaminu, że z wnioskiem o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków; c) określenie w par. 8 ust. 1 Regulaminu, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody i wprowadzanych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe albo przeciętne normy zużycia wody, podczas gdy art. 27 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że jedynie w przypadku braku wodomierza ilość dostarczanej wody do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 u.z.z.w. w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust 1 u.z.z.w., jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie; d) uzależnienie w par. 12 ust. 1 Regulaminu przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego od wcześniejszego pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co stanowi regulacje przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w.; e) określenie w par. 13 ust. 5 Regulaminu okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem treść art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wyprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; f) określenie w par. 17 ust. 1 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z gminą, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza art. 22 u.z.z.w.; g) wskazanie w par. 20 ust. 2 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obciąża gminę za zużytą wodę na cele przeciwpożarowe - na podstawie rozliczeń za pobraną wodę dokonywanych w comiesięcznych okresach - zgodnie z obowiązującymi cenami i stawkami określonymi w taryfie, podczas gdy gmina z mocy ustawy ponosi finansową odpowiedzialność za zużycie wody pobranej z sieci na cele przeciwpożarowe stosownie do art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 3 pkt 2, par. 6 pkt 7, par. 8 ust.1, par. 12 ust. 1, par. 13 ust. 5, par. 17 ust. 1 i par. 20 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Sztabin, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że kwestionowana uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Nr XX/173/21 z dnia 28 lipca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem kwestionowane w skardze zapisy Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Nowinka zostały uchwalone z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Na wstępie sąd zauważa, że skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Podniesiona w odpowiedzi na skargę utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały (wobec uchwalenia nowego Regulaminu) nie stała na przeszkodzie badania legalności zapisów poprzedniego Regulaminu. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek jej zaskarżenia znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołane wyżej przepisy stanowią delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Określają zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1- 9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro bowiem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak NSA w wyrokach: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, CBOSA). Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są też te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że zapis par. 3 pkt 2 (w skardze omyłkowo Prokurator punkt określił ustępem) Regulaminu ewidentnie narusza zakres upoważnienia ustawowego zastrzegając dopuszczalność wprowadzenia wyjątków od zasady ciągłości usług w zakresie zbiorowego doprowadzania wody. Kwestionowany zapis przewidział bowiem, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane "zapewnić ciągłość dostaw wody z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie". Tymczasem z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 wprost wynika, że regulamin ma określać jedynie minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1) oraz sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7). Ustawowy przy tym zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego wynikający z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. wskazuje wprost, że przedsiębiorstwo te ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zasadą jest ciągłość i niezawodność usług przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego a kwestie odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego uregulowane zostały w ustawie w art. 8 zaś norma upoważniająca zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.zw. nie wprowadziła dopuszczalności rozszerzenia przez radę gminy przypadków ustawowych przerwania ciągłości usług. Bezwzględnie zatem należało wyeliminować z obrotu prawnego zawarty w par. 3 pkt 2 Regulaminu zapis wprowadzający zastrzeżenie dla uzasadnionych a określonych w regulaminie wyjątków przerwania ciągłości dostaw wody. Z kwestionowanym zapisem par. 3 pkt 2 Regulaminu wiąże się ściśle zasadnie kwestionowany przez Prokuratora par. 13 ust. 5 Regulaminu, w którym Rada Gminy Nowinka określiła owe uzasadnione wyjątki przerwania ciągłości swoich świadczeń. Zapisem tym Rada Gminy Nowinka przewidziała bowiem, że Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego , środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. określiła okoliczności wstrzymania lub ograniczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Zapis ten stanowi oczywiste naruszenie przez radę gminy kompetencji własnej. Zgodnie bowiem z treścią upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. regulamin określa wyłącznie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków tj. zachowanie przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie upoważniającym a mianowicie gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. Wskazywanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług nie jest określeniem sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16 i wyrok NSA z 7 lipca 2020r. sygn. II OSK 536/20). Trafnie Prokurator kwestionuje także par. 6 pkt 7 Regulaminu, w którym Rada Gminy N. przewidziała, że wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinien zawierać oświadczenie wnioskodawcy dotyczące tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. W świetle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, która w art. 6 ust. 4 wprost przewiduje, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, jak też z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, kwestionowany zapis wprowadza nierówne traktowanie świadczeniobiorców usług w zakresie zbiorowego doprowadzania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ustawodawca nie stawia w uprzywilejowanej pozycji przy zawieraniu umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, osób korzystających z nieruchomości, do których mają tytuł prawny. Nie nakłada na odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązku legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości i okazywania tego tytułu jako warunku zawarcia umowy. ani obowiązku deklarowania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Kwestionowany zapis Regulaminu pozostaje w sprzeczności z zasadą powszechności usług wodociągowo-kanalizacyjnych i narusza zasadę równego dostępu do tych usług (ma charakter dyskryminacyjny). Zasadny jest zarzut Prokuratora istotnego naruszenia prawa zapisem par. 8 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z treścią tego zapisu podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia oraz ilości ustalone w umowie. Powyższy zapis – jak trafnie zauważył Prokurator – modyfikuje ustawową zasadę rozliczania za dostarczoną wodę, określoną art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Kwestionowany zapis zrównuje podstawy ustalania ilości pobranej wody w sytuacji gdy przepis ustawy upoważaniającej przyznaje priorytet pomiarowi ilości zużytej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego a dopiero w jego braku przy zastosowaniu przeciętnych norm zużycia, określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, wydanym na podstawie delegacji z art. 27 ust. 3 u.z.z.w. Jak wcześniej sąd wskazał, wadą kwalifikowaną dotknięte są też z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Niedopuszczalne jest zawarte w kwestionowanym par. 12 ust. 1 Regulaminu uzależnienie przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego od wcześniejszego pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przyznaje bowiem radzie gminy kompetencji do upoważniania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej czy kontroli wykonywanych prac przyłączeniowych przez tę osobę. Żadne przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w kwestionowanym zapisie. Budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy wody i odbiorcy ścieków a ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Rada Gminy upoważniona jest zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 - 6 u.z.z.w. określić warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Oznacza to, iż czynności techniczno-kontrolne zostały przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i wyrok WSA w Łodzi z 4 lutego 2020 r., II SA/Łd 804/19). Zasadne okazały się także zarzuty sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej zapisy par.17 ust. 1 i 20 ust. 2 Regulaminu, w których Rada Gminy N. przewidziała, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy/porozumienia zawartej/ego pomiędzy Gminą N. i Przedsiębiorstwem oraz, że rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje bowiem aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo, gminę i jednostkę straży pożarnej. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli - tak jak wskazuje Prokurator - określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku (w zaskarżonym Regulaminie: "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie mowy/porozumienia") musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Z kolei w sferze faktycznej może to utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby zapis par. 17 ust. 1 a w konsekwencji również par. 20 ust. 2 Regulaminu były zgodne z prawem. Odgórnie nie da się przewidzieć ani ilości wody mającej być pobraną na cele przeciwpożarowe ani kiedy to nastąpi, zaś obciążenie Gminy należnością i tak następuje według cen i stawek opłat określonych w taryfach (art. 22 pkt 2 u.z.z.w.) Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)