II SA/Bk 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B.N. i J.N. na pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie legalności zabudowy p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.- W sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, toczącej się w przedmiocie sprawdzenia legalności zabudowy fermy, należącej do K.K. skarżący J.N. i B.N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Po ostatecznym sprecyzowaniu skargi zaznaczyli, iż dotyczy ona pisma P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r., które traktują jako decyzję. Stan sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na wniosek skarżących z dnia 12 maja 2009 r. o sprawdzenie legalności zabudowy fermy, stanowiącej własność K.K. przeprowadził postępowanie, w którym uznał, że skarżący nie są stroną postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak: [...]) organ I instancji udzielił odpowiedzi wyjaśniając, że mimo wezwań z dnia 16 czerwca 2009 r. i 18 czerwca 2009 r. w trybie art. 64 § 2 kpa, skarżący nie przedłożyli dokumentów wykazujących, że posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W swoim wystąpieniu z dnia 01 lipca 2009 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skarżący J. i B.N. podnieśli, iż pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. organu I instancji należy traktować jako decyzję w sprawie zabudowy fermy, należącej do K.K. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. PWINB w B. udzielił w trybie skargowym odpowiedzi, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skarżących. W piśmie tym organ nadzoru budowlanego stwierdził bezpodstawność zarzutów skarżących, argumentując, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego, ponieważ ich działka nie sąsiaduje z omawianą fermą. Organ zaznaczył także, że w niniejszej sprawie dotyczącej zabudowy fermy, wydawane już były rozstrzygnięcia merytoryczne na skutek wniosku J.S. Organy nadzoru budowlanego obu instancji zajmowały się sprawą rozbudowy przedmiotowej fermy, w której zapadły rozstrzygnięcia merytoryczne badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jak też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze wywiedzionej do WSA w Białymstoku J. i B.N. podkreślili, że ich działka znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, przez co organy nadzoru budowlanego niezasadnie odmówiły im przymiotu strony postępowania. Skarga zarzuca niewłaściwe działania organów nadzoru budowlanego w postępowaniu sprawdzającym legalność zabudowy fermy K.K. W szczególności zarzuty dotyczyły niewłaściwego załatwienia wniosków skarżących poprzez wydanie w sprawie pisma zamiast decyzji administracyjnej. Brak jest ponadto działań ze strony organów, zmierzających do sprawdzenia legalności zabudowy ww. fermy, w tym także zmierzających do wykonania zaleceń NSA wyszczególnionych w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r., w sprawie II OSK 917/06. Skarżący J.N. na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprecyzował przedmiot skargi, wskazując, że dotyczy ona pisma PWINB w B. z dnia [...] lipca 2009 r. Stwierdził, iż na zaskarżone pismo nie składał zażalenia w trybie art. 37 kpa, gdyż pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. (zawiadomienie na podstawie art. 36 k.p.a.) potraktował "jako wszczęcie postępowania". P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi stwierdzając, że rozstrzygnięcie wydane w trybie skargowym nie jest orzeczeniem merytorycznym, a tryb skargowy nie jest tożsamy z postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd nie ocenia natomiast zaskarżonych aktów lub czynności z punktu widzenia zasad słuszności, czy celowości. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę rozstrzygnięć (decyzji, postanowień i innych aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej) organów administracji publicznej według kryterium legalności, tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których je wydano. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżone do Sądu pismo PWINB w B. z dnia [...] lipca 2009 r. z uwagi na jego niezaskarżalny charakter nie może podlegać kontroli Sądu Administracyjnego. Skargę do sądu można bowiem wnieść tylko na takie rozstrzygnięcia, które są zaskarżalne i został wyczerpany tok instancyjny (wniesiono środek zaskarżenia do organu II instancji). Istotnym w sprawie jest, że przedmiotowego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż decyzja administracyjna jest to: "oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji", "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych" - B. Adamiak [w:] Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Stanowisko PWINB w B. zajęte w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., bezspornie nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem z zakresu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie stanowi o prawach i obowiązkach skarżących. Jest to natomiast zawiadomienie o załatwieniu skargi, do czego zobowiązuje treść przepisu art. 237 § 3 kpa. Zawiadomienie takie nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością materialno-techniczną. Nie jest więc decyzją administracyjną, a wskazane w art. 238 § 1 kpa elementy tego zawiadomienia nie są elementami decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa (vide: Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 238 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005). Także NSA w wyroku z 14.09.2005 r., I OSK 105/05 (LEX nr 194985) stwierdził, że zawiadomienie o sposobie załatwienia takiej skargi nie jest decyzją administracyjną, nie jest też aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Natomiast ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (post. NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). Reasumując, skarga złożona na pismo organu, niebędące żadną z zaskarżalnych form rozstrzygania przez organy administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a - musiała ulec odrzuceniu. Na pismo wydane w trybie skargowym (z Działu VIII kpa) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Niedopuszczalność skargi w takich wypadkach potwierdzone zostało szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a tutejszy sąd podtrzymuje powyższe stanowisko. Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.-