II SA/Bk 58/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazownia B. w B. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. na rzecz skarżącej – M. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazownia B. w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno – rozpoznawczych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję Nr [...] zobowiązującą Dyrektora Rozdzielni Gazu w S. do: - uzupełnienia instrukcji bezpieczeństwa pożarowego zakładu o brakujące elementy w terminie do [...] grudnia 2006 r., - przeprowadzenia czynności konserwacyjnych gaśnic o pojemności powyżej 6 litrów znajdujących się w rozdzielni gazu w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji oraz - do wyposażenia rozdzielni gazu płynnego w urządzenia wykrywające i alarmujące o niekontrolowanym wycieku gazu płynnego z odcięciem jego dopływu – w terminie do [...] grudnia 2006 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazownia B. i w zakresie nałożenia obowiązku wyposażenia rozdzielni gazu płynnego w urządzenia wykrywające i alarmujące o niekontrolowanym wycieku gazu płynnego z odcięciem jego dopływu złożyła odwołanie do P. Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w B. Spółka wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma żadnych podstaw prawnych do obowiązku stosowania żądanych urządzeń odcinających dopływ gazu płynnego do zbiorników, ponieważ zakład produkcyjny w S. nie jest bazą gazu płynnego. Zaznaczyła, że w strefie zagrożenia zbiorników gazu płynnego posiada detektory gazu przy ziemi z instalacją alarmową tworzącą aktywny system bezpieczeństwa poprzez powiadamianie stałej, całodobowej obsługi sygnalizacją świetlną i dźwiękową. Podkreśliła, że w przepisie §67 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, naftowych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne, służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063) mowa jest o bazie gazu płynnego, a nie o zakładzie produkującym gaz w sposób ciągły i zasilającym układ sieci dystrybucyjnej dla około 5 tyś odbiorców budownictwa wielorodzinnego. Zdaniem Spółki dla zakładu w S. adekwatny jest przepis §72 pkt. 4 w/w rozporządzenia wymagający wyposażenia zbiorników do magazynowania gazu płynnego – w automatycznie działające zawroty zabezpieczające przed niekontrolowanym wypływem gazu płynnego w przypadku awarii na króćcach fazy ciekłej z wyjątkiem zaworów odcinających. W wyniku rozpoznania odwołania P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w §1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, naftowych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne, służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063) obiekt budowlany przeznaczony do magazynowania gazu płynnego jest bazą gazu płynnego. W konsekwencji do każdego takiego obiektu powinny być brane pod uwagę wymagania tego rozporządzenia, w tym także odnoszące się do zagadnień dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego i wybuchowego. Zatem w przypadku obiektu rozdzieleni gazu płynnego w S., w której magazynowany jest gaz płynny w zbiornikach o łącznej pojemności 38,4 ton wyposażenie tego obiektu w urządzenia wykrywające i alarmujące o niekontrolowanym wycieku gazu płynnego jest w pełni uzasadnione. Zdaniem organu rozpatrywany obiekt mieści się w definicji bazy gazu płynnego, co powoduje, że zastosowanie powinny mieć wymagania określone w §67 pkt. 2 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki dotyczące obowiązku wyposażenia ich w urządzenia wykrywające i alarmujące o niebezpieczeństwie, a także §10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), który to zapis przenosi te wymagania na grunt przepisów ochrony przeciwpożarowej. Na powyższą decyzję M. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazownia B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie jej w części dotyczącej wykonania obowiązku montażu zaworów odcinających z głowicami automatycznie samozamykających się na wszystkich króćcach przewodów wchodzących i wychodzących ze zbiorników magazynowych gazu propan – butan. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że szczegółowe zasady eksploatacji rozprężalni gazów węglowodorowych i mieszalni gazów węglowodorowych z powietrzem określały przepisy Zarządzenia Ministra Gospodarki Materiałowej i Paliwowej z dnia 28 lutego 1987 r. (M.P. Nr 11, poz. 97) oraz ogólne zasady eksploatacji określone w Zarządzeniu Ministra Górnictwa i Energetyki oraz Gospodarki Materiałowej i Paliwowej z dnia 18 lipca 1986 r. w sprawie ogólnych zasad eksploatacji urządzeń i instalacji energetycznych (M.P. Nr 25, poz. 174). W powyższych przepisach nie ma żadnych definicji i zapisów, aby rozprężalnie traktować jako bazy gazu płynnego natomiast jest mowa o magazynach surowca. Według §2 ilekroć w zarządzeniu jest mowa o rozprężalni rozumnie się przez to urządzenia i instancje, służące do zamiany skupienia gazów węglowodorowych z fazy ciekłej do fazy gazowej. Jednym z tych urządzeń są zbiorniki gazu stanowiące magazyn surowca do produkcji. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona decyzja mylnie zalicza obiekt produkcyjny – lokalną rozprężalnię gazu propan – butan w S. do bazy gazu płynnego. Baza gazu płynnego to obiekt budowlany przeznaczony do magazynowania lub przeładunku gazu płynnego. W żadnym stopniu, rozprężania gazu taką bazą nie jest, w związku z tym nie ma podstaw do żądania wyposażenia rozprężalni gazu w urządzenia odcinające dopływ gazu. W dalszej części uzasadnienia Spółka wskazała, że nie może zgodzić się na wykonanie przedmiotowej decyzji, albowiem wyposażenie 4 zbiorników w zawory odcinające z głowicami samozamykającymi to wydatek rządu 300 000 zł netto. Zaznaczyła również, że zgodnie z §176 i §177 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. nie ma obowiązku wyposażania obiektów wybudowanych albo użytkowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia w urządzenia zabezpieczające wynikające z zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, że zamontowanie zaworów z głowicami samozamykającymi się spowoduje, nawet przy niewielkim stężeniu gazu, wyłączenie z ruchu wszystkich zbiorników i braku dopływu gazu do odbiorców. Spółka wskazała przy tym, że rozprężalnia gazu propan - butan w S., mogąca maksymalnie zmagazynować 38,4 Mg gazu nie zalicza się do zakładu o zwiększonym ryzyku ani zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W odpowiedzi na skargę P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zarzut dotyczący mylnego zaliczenia przez PSP obiektu rozdzielni gazu w S. do baz gazu płynnego jest błędny i nieuzasadniony ponieważ proces technologiczny prowadzony w rozdzielni polega na dostarczaniu do niej gazu płynnego cysternami samochodowymi, magazynowaniu go w zbiornikach i dystrybucji do indywidualnych odbiorców poprzez rozprężalnię i instalację gazową zasilającą budynki mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż zostały naruszone przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady wyrażonej w tym uregulowaniu zawiera przepis art. art. 77 § 1 Kpa, statuujący zasadę prawdy obiektywnej (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Spór w niniejszej sprawie między stronami sprowadzał się do oceny charakteru obiektu budowlanego - Rozdzielni Gazu w S., położonej przy ul. N. w szczególności ustalenia czy jest ona bazą gazu płynnego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, naftowych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne, służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063). Ustalenie powyższej okoliczności było niezbędnym dla przyjęcia, czy taki obiekt musi być wyposażony w urządzenia wykrywające i alarmujące o niekontrolowanym wycieku gazu płynnego z odcięciem jego dopływu. W ocenie Sądu organ II instancji – P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B., przeprowadzając postępowanie w sprawie nie wykazał w dostateczny sposób, iż sporna budowla jest bazą gazu płynnego. W tym zakresie nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77§1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z §1 pkt. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. bazą gazu płynnego jest obiekt budowlany przeznaczony do magazynowania lub przeładunku gazu płynnego. Takie obiekty budowlane, stosownie do §67 pkt. 2 rozporządzenia powinny być wyposażone w urządzenia wykrywające i alarmujące o niekontrolowanym wycieku gazu płynnego z odcięciem jego dopływu. Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, iż rozdzielnia gazu w S. zajmuje się magazynowaniem i dystrybucją gazu płynnego. Proces technologiczny polega na odbieraniu gazu i rozprowadzaniu do odbiorców indywidualnych przy pomocy rurociągów zasilających w gaz poszczególne bloki. Na terenie rozdzielni gazu znajdują się stanowisko rozładunku autocystern, zbiorniki magazynowe, budynek rozprężalni gazu, budynek administracyjno – socjalny oraz budynek warsztatowy. W ocenie Sądu z tak przedstawionego opisu obiektów znajdujących się na terenie rozdzielni gazu w S. i zakresu prac tam wykonywanych nie można automatyczne przyjąć, jak uczynił to organ II instancji, iż stanowi ona bazę gazu płynnego. Z treści skargi wynika, że głównym zadaniem rozprężalni gazów jest przewodowa dystrybucja gazu propan – butan na osiedlu mieszkaniowym "P." w S. Z treści nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Gospodarki Materiałowej i Paliwowej z dnia 28 lutego 1987 r. w sprawie szczegółowych zasad eksploatacji rozprężalni gazów węglowodorowych i mieszalni gazów węglowodorowych z powietrzem wynika, iż rozprężalnią jest urządzenie i instalacje służące do zmiany stanu skupienia gazów węglowodorowych z fazy ciekłej do fazy gazowej (§2 pkt. 1). Z powyższego wynika, że zadaniem rozprężalni jest zmiana skupienia gazów a nie ich magazynowanie bądź przesyłanie. Podkreślić należy, iż z akt administracyjnych wynika, że również organ II instancji miał wątpliwości, czy przedmiotową rozlewnię gazu uznać za bazę gazu płynnego czy też nie. Celem ich wyjaśnienia organ, na etapie postępowania odwoławczego, wystąpił pismem z dnia [...] października 2006 r. do Dyrektora Biura Rozpoznawania Zagrożeń w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej w W. z zapytaniem, czy rozlewnię gazu w S. można uznać za bazę gazu płynnego czy też nie. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż rozlewnia gazu w S. jest bazą gazu płynnego. Podkreślić należy, iż stanowisko Dyrektora Biura Rozpoznawania Zagrożeń w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej w W. nie powinno być wiążące dla organu II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Jak każdy inny dowód powinien zostać poddany swobodnej ocenie organu. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 84§1 kpa, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W doktrynie przyjmuje się, że zwrot "może" nie oznacza swobody organu w tym zakresie, lecz wynika z obowiązku podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego (B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006 r. s., 421). Zatem skoro organ II instancji miał wątpliwości co do charakteru obiektu rozlewni gazu w S. winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego na podstawie art. 84§1 kpa, a nie zwracać się o stanowisko do Biura Zagrożeń KG PSP w W. Nie umniejszając wiedzy i doświadczenia pracownikom KG PSP w W. nie mogą być oni uznani z osoby dysponujące wiadomościami specjalnymi w dziedzinie budowy urządzeń i obiektów do magazynowania i przesyłania gazów. O wątpliwościach charakteru obiektu zlokalizowanego w S. przy ul. N. świadczy również fakt, iż zarówno strona skarżąca jak i organ wymiennie używają określania rozlewnia gazu i rozprężalnia gazu. Z pewnością oba pojęcia nie są tożsame, w szczególności, że w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w §1 pkt. 9 znajduje się definicja rozlewni gazu jako wydzielonego technologicznie, niepodpiwniczonego obiektu budowlanego przeznaczonego do napełniania butli gazem płynnym. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, organ uchybił powyższym unormowaniom, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, w szczególności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy rozlewnia gazu w Suwałkach jest bazą gazu płynnego. W tym celu, na podstawie art. 84§1 kpa organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu budowy urządzeń i obiektów do magazynowania i przesyłania gazów. Pozyskany w ten sposób dowód będzie podlegał swobodnej ocenie organu, należy bowiem pamiętać, że to organ a nie biegły decyduje o sposobie załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest również do ustosunkowania się do zarzutu przedstawionego w skardze, a mianowicie naruszenia §176 i §177 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, naftowych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne, służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063). Mimo podniesienia powyższego zarzutu przez stronę skarżącą organ nie ustosunkował się do niego w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy skarżoną decyzję należało uchylić, orzekając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W oparciu o przepisy art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.