II SA/Bk 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. Ch. i J. Sz. – wspólników spółki cywilnej Piekarnia "[...]" s.c. K.Ch., J. Sz. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], nakazującą K. Ch. i J. Sz. wspólnikom spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zakładu małej gastronomii, użytkowanego obecnie jako piekarnia, usytuowanego w B., przy ul. K. [...] (nr geod. 1611) poprzez zdemontowanie pieców piekarniczych oraz dodatkowego komina, w części dotyczącej nakazu demontażu przedmiotowych pieców z kominem, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek Wyższej Szkoły Kosmetologii i Ochrony Zdrowia w B. z dnia 5 października 2007 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z zakładu małej gastronomii na piekarnię. W wyniku przeprowadzonego postępowania (przede wszystkim wizji lokalnej w dniu 5 listopada 2007 r. i 24 kwietnia 2008 r.) ustalono, że na w/w działce istnieje murowany, parterowy budynek usytuowany częściowo po granicy z działką sąsiednią. W budynku tym mieści się piekarnia "[...]". Przedmiotowa działka stanowi współwłasność M. S., E. S., T. Sz. oraz Ł. i J. Sz., a posadowiony na niej budynek użytkowany jest przez J. Sz. i K. Ch. – wspólników piekarni "[...]". Decyzją z dnia [...] lipca 1987 r. zezwolono Ł. i J. Sz. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego murowanego na zakład małej gastronomii na okres czasowy, tj. do czasu wejścia z planową zabudową oraz wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na cele inwestycyjne. Od roku 1991 przedmiotowy budynek użytkowany jest jako piekarnia. Współwłaściciele nie posiadają żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku. Dokonana zmiana sposobu użytkowania na zakład produkcyjny (piekarnię) narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1991 r. oraz opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, który nie przewiduje docelowej adaptacji istniejącego zakładu piekarniczego. Inwestorzy w latach 1991-1994 wykonali samowolnie w przedmiotowym obiekcie prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do wydania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego decyzji nakazującej K. Ch. i J. Sz. - wspólnikom spółki cywilnej "[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zakładu małej gastronomii, użytkowanego obecnie jako piekarnia poprzez zdemontowanie pieców piekarniczych oraz dodatkowego komina. Od powyższej decyzji odwołali się K. Ch. i J. Sz. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]". P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. S. – współwłaścicielka działki o nr geod. 1611 i zaskarżyła ją do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] WSA w Białymstoku uchylił decyzję organu II instancji z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że faktem bezspornym w sprawie jest, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła samowolnie. W latach 1991-1994 wspólnicy s.c. "[...]" przeprowadzili w przedmiotowym obiekcie prace budowlane polegające m. in. na wstawieniu dwóch pieców piekarniczych gazowych z przebudową instalacji gazowej i wykonaniu nowego komina (wymagające pozwolenia na budowę), na które nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że roboty te wykonano samowolnie przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., podlegają one regulacjom prawnym zawartym w prawie budowlanym z 1974 r. (obowiązującym w okresie ich wykonania). Z tego względu doprowadzenie tych robót do zgodności z przepisami winno być prowadzone odrębnym postępowaniem, na podstawie obowiązującej w okresie ich wykonania ustawy. Dlatego też organ uchylił rozstrzygnięcie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w tej części. Odnośnie utrzymania w mocy rozstrzygnięcia dotyczącego nakazania przywrócenia sposobu użytkowania budynku organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniami współwłaścicieli firmy, istniejący wcześniej w tym miejscu zakład małej gastronomii został przekształcony na piekarnię w 1991 r. Obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu uchwalony w dniu 26 października 1990 r. (obowiązujący do końca 2002 r.) przeznaczał ten teren pod obiekty nauki i szkolnictwa wyższego oraz budynki usługowe z zakresu handlu, rzemiosła i małej gastronomii. Z uwagi na to, że budynek piekarni jest obiektem przemysłowym stwierdzono, że zmiana sposobu jego użytkowania była niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wykazał nadto, że zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z projektem nowego planu (który wejdzie w życie pod koniec 2010 r.). W projekcie tym nie przewiduje się na przedmiotowym terenie zakładów produkcyjnych. Z uwagi na brak zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zalegalizowanie piekarni jest niedopuszczalne. Ustosunkowując się do decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej m. in. na budowie komina wewnątrz istniejącej piekarni, organ odwoławczy podniósł, że została ona wydana 15 maja 1995 r., a więc po wykonaniu komina. Odnośnie zaś decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku piekarni wskazano, że została ona wydano tylko dla robót budowlanych. Nie wzięto w niej pod uwagę nielegalnej i niezgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzję tę w części dotyczącej nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zaskarżyli do sądu administracyjnego K. Ch. i J. Sz. – wspólnicy spółki cywilnej "[...]". Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie uwzględnienie, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o rozbudowie piekarni uznano zmianę sposobu użytkowania nieruchomości i zaakceptowano ten stan budowlany, - art. 51 ust. 1 prawa budowlanego poprzez przekroczenie terminu dwumiesięcznego do wydania decyzji od momentu wydania postanowienia o przedłożeniu opinii technicznych (postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji w części zaskarżonej bądź uchylenie decyzji w tej części oraz zasądzenie kosztów sądowych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku piekarni nie powoduje zatwierdzenia zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia terminu określonego w art. 51 prawa budowlanego. Podano, że dotyczy on przypadku, kiedy wydane byłoby postanowienie na podstawie art. 50 ustawy o wstrzymaniu robót. W przedmiotowej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżanej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że dokonana przez Sąd ocena legalności dotyczy decyzji nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego użytkowania budynku jako zakładu małej gastronomii, użytkowanego obecnie jako piekarnia. Kwestia demontażu pieców piekarniczych oraz dodatkowego komina została bowiem wyłączona przez organ odwoławczy do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasadność i legalność tego wyłączenia nie podlega rozpoznaniu przez Sąd, albowiem decyzja organu II instancji została zaskarżona jedynie "w części dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku". Gdy chodzi o prawną regulację zmiany sposobu użytkowania budynku, stwierdzić należy zarówno pod rządami prawa budowlanego obowiązującego w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania, jak i w obecnie obowiązującym prawie zmiana taka wymagała i wymaga uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu. Nie jest kwestią sporną, iż zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce w 1991 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 44 tej ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego organu administracji państwowej. Organ zasadnie ocenił, że zmiana sposobu użytkowania budynku z zakładu małej gastronomii na piekarnię odpowiada pojęciu zmiany sposobu użytkowania określonego w przepisie art. 45 prawa budowlanego z 1974 r., albowiem w obiekcie nastąpiła zmiana warunków pożarowych, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych i ochrony środowiska oraz zwiększył się hałas i ruch samochodów w związku z działalnością produkcyjną. Skoro zaś zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez uzyskania zgody organu mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu. Na mocy art. 45 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganej zgody właściwy organ może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37. Zgodnie z powołanym przepisem art. 37 ust. 1 pkt. 1 możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu uzależniona jest od okoliczności, czy zmieniony sposób użytkowania jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, obowiązujący w czasie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (rok 1991) plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 26.10.1990 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Biał. nr 31, poz. 321)przeznaczał ten teren pod obiekty nauki i szkolnictwa wyższego; mogły też na nich istnieć budynki usługowe z zakresu handlu, rzemiosła i małej gastronomii. Budynek piekarni jest obiektem przemysłowym. A zatem w momencie samowolnego przekształcenia użytkowania budynku z małej gastronomii na piekarnię, istnienie takiego obiektu w tym miejscu było niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak było podstaw do legalizacji samowoli w zmianie sposobu użytkowania na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do końca 2002 r. Obecnie opracowywany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta – jak ustaliły organy – nie przewiduje docelowej adaptacji istniejącego zakładu piekarniczego, z uwagi na kolizję funkcji oraz uciążliwości zakładu z sąsiednim zagospodarowaniem terenu, m.in. Wyższą Szkołą Kosmetologii oraz z projektowanymi obiektami usługowymi w tym fragmencie obszaru śródmiejskiego. Bezzasadny jest zarzut skargi, iż decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...].04.2006 r. o rozbudowie piekarni uznano zmianę sposobu użytkowania nieruchomości i zaakceptowano ten stan budowlany. Jest to wprawdzie decyzja ostateczna i formalnie obowiązująca, lecz jak stwierdził słusznie organ odwoławczy – wydano ją dla robót budowlanych, nie biorąc pod uwagę wcześniejszej, niezgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania budynku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku piekarni w celu powiększenia jej powierzchni nie może stanowić nie tylko legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz także nie może stanowić podstawy do ubiegania się o legalizację tej samowoli. Aktualnie obowiązujący tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części reguluje przepis art. 71 "a" ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ramach procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 71 "a" właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, wymaganych jako załączniki do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Do dokumentów tych należy- jak określa przepis art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy – zaświadczenie wójta (burmistrz albo prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy służyć ma legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, odnosić się winna do oceny dokonanych zmian, a nie może być decyzją oceniającą projektowane zmiany. Ten fragment uzasadnienia służyć ma wyjaśnieniu skarżącym, iż posiadana przez nich decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].04.2006 r. o ustaleniu warunków rozbudowy istniejącego budynku piekarni nie może stanowić podstawy do legalizacji samowolnej zmiany użytkowania obiektu dokonanej w 1991 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż przepis art. 71 "a" prawa budowlanego z 1994 r., odsyłający do art. 71 ust. 2 tej ustawy, nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji. Przepis art. 71 "a" dodany został do prawa budowlanego na mocy przepisu art. 1 pkt. 32 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Zgodnie wszakże z przepisem art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej przepis art. 71 "a" ustawy – Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 maja 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi są przepisy zawarte w art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016). Zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 3, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wobec faktu, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu została dokonana przed 31 maja 2004 r., organy zasadnie oparły decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego (w brzmieniu tekstu jedn. – Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016) i w związku z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Bezzasadny jest również zarzut skargi o naruszeniu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez przekroczenie terminu dwumiesięcznego do wydania decyzji od momentu wydania postanowienia z [...].01.2008 r. o przedłożeniu opinii technicznych – ekspertyz. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 prawo budowlane, termin do wydania decyzji, do której wydania upoważnia powołany przepis, wynosi 2 miesiące i biegnie "od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W art. 50 ust. 1 mowa jest wyłącznie o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz przewiduje art. 50 ust. 3 ustawy. Dwumiesięczny termin na wydanie decyzji dotyczy zatem jedynie sytuacji, kiedy na podstawie art. 50 ust. 1 wydane było postanowienie o wstrzymaniu robót. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).