II SA/Bk 585/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozbudowę budynku gospodarczego oddala skargę. W sprawie budowy przez M. W. budynku gospodarczego, na nieruchomości położonej na działce o nr geod. 1835 w B. przy ul. A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w trybie art. 61 § 1 i 4 wszczął postępowanie administracyjne. Organ I instancji mając na uwadze możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...].12.2010r., w trybie przepisów art.48 ust 2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone przez M. W. roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego na w/w działce i nałożył na wyżej wymienionego obowiązek przedłożenia w terminie do 14.04.2011 r. niezbędnych do dokonania legalizacji w/w obiektu dokumentów, w tym decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, do organu I instancji wpłynął w dniu 13.04.2011r. wniosek M. W. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...].05.2011r., znak: [...], organ I instancji powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa odmówił zawieszenia postępowania, w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na w/w działce. Na wydane w/w postanowienie inwestor złożył zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wyjaśniając, iż ze względu na brak środków finansowych na wykonanie nakazanej dokumentacji technicznej oraz fakt, iż w toku jest prowadzone postępowanie administracyjne z wniosku inwestora M. W. o wydanie pozwolenia na użytkowanie istniejącego od 30 lat budynku gospodarczego parterowego, zasadnym jest zawieszenie tego postępowania. W postanowieniu z dnia [...].06.2011 r., znak: [...], organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niewątpliwie nie zachodzą przypadki określone w punktach 1-3 art. 97 § 1 Kpa . Odnośnie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek z dnia 11.04.2011 r. M. W. o zawieszenie postępowania złożony w organie I instancji dotyczy sprawy nadbudowy budynku gospodarczego. Jak umotywował we wniosku inwestor zawieszenie postępowania jest słuszne, z uwagi na brak środków finansowych oraz ze względu na fakt prowadzenia postępowania o sygn. akt: [...] w zakresie legalizacji istniejącego budynku gospodarczego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego uzyskał informację na temat przedmiotu postępowania o w/w sygnaturze. Pismem z dnia 04.05.2011 r., znak: Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że sprawa o w/w sygnaturze dotyczy złożonego w dniu 22.02.2011 r. przez M. W. wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, polegającej na nadbudowie istniejącego budynku garażowo-gospodarczego, z przeznaczeniem na mieszkanie, na działce nr geod. 1835 przy ul. A. w B. Sprawa jest w toku załatwiania. W świetle poczynionych wyjaśnień sprawa prowadzona w Urzędzie Miejskim w B. dotyczy tego samego budynku gospodarczego, który został nazwany w piśmie Prezydenta B. budynkiem garażowo-gospodarczym. Podkreślono, że w organie nadzoru budowlanego I instancji prowadzone są aktualnie dwa postępowania administracyjne, a mianowicie: w sprawie samowolnie wybudowanego w/w parterowego budynku gospodarczego oraz w sprawie samowolnej rozbudowy tego budynku. Natomiast prowadzone przez Prezydenta Miasta B. postępowanie o wyżej wymienionej sygnaturze nie dotyczy w/w postępowań, lecz odrębnego postępowania dotyczącego nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Oznacza to, że wniosek złożony w dniu 22.02.2011r. dotyczy nowego innego zamierzenia inwestycyjnego, niż niniejsze postępowanie, w sprawie samowoli budowlanej. Od wydania przez Prezydenta B. decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora nie zależy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w nadzorze budowlanym. Natomiast w zakresie zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, to w ocenie organu kwestie podnoszone przez skarżącego nie są zagadnieniem wstępnym w omawianej sprawie. W odniesieniu do istoty zagadnienia wstępnego podkreślono, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym, wskazujące przede wszystkim na argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Za rozstrzygnięcie w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wydawana decyzja o warunkach zabudowy, o co wystąpił zainteresowany do Urzędu Miejskiego, jak też sprawa ewentualnego wydania pozwolenia na użytkowanie istniejącego starego budynku gospodarczego nie są, zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie przedmiotowej rozbudowy tegoż budynku. Ponadto nie zachodzi związek przyczynowy między obecnym postępowaniem przed tutejszym Inspektoratem, a wnioskiem złożonym w Urzędzie Miejskim w B. Zawieszenie w niniejszej sprawie spowodowałoby nieuzasadnioną zwłokę w procedurze doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do zarzutu w zażaleniu skarżącego o naruszenia art 98 K.p.a w związku z art. 97 § 2 Kpa oraz 100 Kpa - poprzez pominięcie milczeniem dyspozycji tych norm prawnych dotyczących zawieszenia postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie może być zastosowany, co czyni ten zarzut bezzasadnym. W trybie art. 98 Kpa można zawiesić postępowanie wówczas, gdy wystąpi o to strona na żądanie, której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W omawianej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto nie na wniosek inwestora M. W., lecz na skutek donosu z dnia 16.09.2010r. strony tj. W. W. Dlatego organ I instancji był zobligowany ustawą Prawo budowlane do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Również art. 97 § 2 nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony. W skardze na w/w postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i art. 98 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Naruszenie art. 8 k.p.a. – poprzez pominięcie milczeniem dyspozycji tej normy w postępowaniu administracyjnym. W motywach skargi Skarżący podniósł, że 29.06.2011 r. Prezydent B. wydał decyzję o warunkach zabudowy. Wskazał, że z powodu braku środków finansowych na wykonanie dokumentacji technicznej na nadbudowę istniejącego budynku oraz brak decyzji na pozwolenie użytkowania istniejącego już budynku złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie nadbudowy na cele mieszkalne istniejącego budynku. Ponadto wskazał, że jest w trudnej sytuacji finansowej. Do skargi dołączył kopię decyzji o warunkach zabudowy nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., o nadbudowie istniejącego budynku garażowo-gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Odnośnie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 Kpa to wskazać należy, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Prawidłowo organ argumentował, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony żądającej zawieszenia, brak sprzeciwu innych stron oraz brak zagrożenia interesu społecznego, przy czym wskazane warunki muszą wystąpić łącznie. Argumentację tę uzupełnić należy o stwierdzenie, że również w przypadku spełnienia wymienionych warunków organ nie ma obowiązku zawieszenia postępowania, o czym świadczy sformułowanie "może zawiesić". Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że fakt postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej, wskutek doniesienia sąsiada, uniemożliwiał zastosowanie art. 98 § 1 Kpa. Przepis ten dotyczy postępowań inicjowanych na wniosek strony, która żąda zawieszenia. Jak wynika z akt postępowania impulsem do jego wszczęcia było zawiadomienie sąsiada. Wymieniona przesłanka zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 Kpa nie została zatem spełniona i już ta okoliczność była wystarczająca do odmowy zawieszenia w oparciu o wskazaną normę. Reasumując, skoro w rozpoznawanej sprawie brak podstawowej przesłanki do zawieszenia postępowania, jaką jest wszczęcie postępowania na wniosek strony, która wystąpiła o to zawieszenie, organ nadzoru budowlanego nie mógł na podstawie art. 98 § 1 Kpa uwzględnić wniosku z tych przyczyn. Odnośnie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa to należy odpowiedzieć na pytanie - czy w sytuacji nałożenia przez organ obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Innymi słowy, czy uprzednie orzeczenie w kwestii warunków zabudowy można uznać za sytuację, która wypełnia dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z kolei zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. toczą się postępowania w sprawie samowoli budowlanych na terenie działki o numerze 1835 w B. przy ul. A. W sprawie będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu, postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2010., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, skarżący został wezwany do przedstawienia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego). W postanowieniu zakreślono termin do przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy – do 14.04.2011 r. W postanowieniu tym wskazano także, że nie wykonanie nałożonych obowiązków będzie skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kwestionowane postanowienie prawa nie narusza, bowiem pomimo wyznaczenia blisko 5 – miesięcznego terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy skarżący nie złożył nawet wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji, która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Jak wynika z ustaleń organu, które w ocenie sądu są prawidłowe, wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy z dnia 22.02.2011 r. dotyczy innej inwestycji. Zatem wobec braku woli ze strony skarżącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie, stwierdzić należy iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że bierność strony w kwestii wydania warunków zabudowy uniemożliwia prowadzenie procedury w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż postępowanie w tych sprawach jest wszczynane na wniosek strony – zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zawieszając postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., wobec braku wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, organy nadzoru budowlanego czekałby w nieskończoność z załatwieniem sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, co w sposób oczywisty mogłoby być wykorzystywane do obchodzenia prawa, gdyż sprawcy samowoli budowlanych nie musieliby podejmować czynności w celu zalegalizowania tej samowoli, z kolei organy nadzoru budowlanego – wobec zawieszenia postępowania - nie mogłyby podjąć postępowania i orzec o nakazie rozbiórki. Zasadnie też organ odwoławczy wskazał, że podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a nie mogła być kwestia wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na użytkowanie istniejącego starego budynku. Zdaniem Sądu między samowolą budowlaną rozpoznawaną w przedmiotowej sprawie a postępowaniem o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie zachodzi związek prawny taki, który mógłby mieć wpływ na rozpoznawaną sprawę. Skarżący też takiego związku nie wykazał. Odnośnie pozostałych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, art. 97 § 1 pkt 1 –3 K.p.a Sąd podziela pogląd organu ,iż w rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki nie zachodzą. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.