II SA/Bk 585/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wyrażenia zgody na pełnienie służby uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: Komendant Wojewódzki) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej: Komendant Miejski) z dnia [...] maja 2019 r. Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Raportem z dnia [...] marca 2019 r. mł. asp. M. B. poinformował Komendanta Miejskiego, że nie wyraża zgody na pełnienie służby w niedzielę, święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej. Oświadczył, że z uprawnienia takiego nie korzysta matka jego dziecka, tj. syna F., który urodził się w dniu [...] maja 2018 r. Ponadto poinformował, że jego żona przebywa obecnie na urlopie rodzicielskim. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Komendant Miejski poinformował wnioskodawcę, że nie może on skorzystać z uprawnienia określonego w § 16 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1471 ze zm.). Wyjaśnił też, że małżonka funkcjonariusza aktualnie przebywa na urlopie rodzicielskim, tym samym zapewniona jest opieka nad dzieckiem. W dniu [...] maja 2019 r. M. B. złożył odwołanie od powyższego pisma, które jego zdaniem jest decyzją. Wniósł także o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż naruszenie terminu wynikło z braku pouczenia o zaskarżeniu i nie było winą skarżącego. Komendant Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego z dnia [...] maja 2019 r. (winno być z dnia [...] kwietnia 2019 r.) W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Zgodnie z § 3 ust. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności między innymi udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. W świetle § 3 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia, sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jednak formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnień od zajęć służbowych. Stosownie więc do § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych, w których nastąpiło wydanie rozkazu personalnego o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby. Sprawy osobowe dotyczące zwolnień od zajęć służbowych nie należą do kategorii spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego zaskarżalnego odwołaniem. Dalej organ wyjaśnił, że zestawienie treści wszystkich przywołanych przepisów upoważnia do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma Komendanta Miejskiego, które zostało skierowane do adresata w sprawach dotyczących zwolnienia z zajęć służbowych w niedzielę, święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej, w których organ ten nie był uprawniony do wydania decyzji. W niniejszej sprawie nie istnieje więc podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Z tego też względu Komendant Miejski poinformował jedynie wnioskodawcę o odmowie skorzystania przez niego z uprawnień wynikających z przepisu § 16 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Na koniec organ stwierdził, że skoro zatem przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, to nie można od niego wnieść odwołania. Zachodziła więc podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. B., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; b) art. 77 §1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy; c) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady oceny dowodów: - wskutek dokonania oceny dowodów bez uwzględnienia treści wszystkich zgromadzonych i przeprowadzonych dowodów oraz wyciągnięcie z zebranego materiału dowodowego nieuzasadnionych wniosków; - wskutek niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieustosunkowania się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów bez uwzględnienia wzajemnych powiązań między nimi, co doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez: - niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) błędne ustalenia faktyczne sprawy: a) błędne ustalenie, że uprawnienie rodzicielskie wynikające z §16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, jest tożsame ze zwolnieniem z zajęć służbowych określonym w § 4 ust.1 rozporządzenia MSW w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów; b) błędne ustalenie, że pismo skierowane do skarżącego przez Komendanta Miejskiego Policji w S, nie stanowi decyzji administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że organ I instancji w decyzji z dnia ,,, kwietnia 2019 r., znak dokumentu: ,,,, (doręczoną skarżącemu w dniu ,,, kwietnia 2019 r.) stwierdził, że nie może on skorzystać z tego uprawnienia, gdyż opieka nad dzieckiem jest zapewniona przez matkę dziecka. Swoje rozstrzygnięcie organ przedstawił w formie pisma, jednakże powinien zrobić to w formie rozkazu personalnego, który jest decyzją administracyjną i który powinien posiadać pouczenie o możliwości odwołania do Komendanta Wojewódzkiego w B, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Skoro decyzja powyższa nie zawierała pouczenia o terminie zaskarżenia, to w związku z wniesieniem odwołania w dniu ,,, maja 2019 r., skarżący wniósł dodatkowo o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż przekroczenie terminu wynikło z braku pouczenia i nie było winą skarżącego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy sam przyznał, że pismo Komendanta Miejskiego nr ,,, mogłoby zostać uznane za decyzję administracyjną, zawiera bowiem niewątpliwie część koniecznych elementów, które powinna zawierać decyzja, tj. datę wydania pisma, oznaczenie strony do której jest kierowane rozstrzygnięcie oraz podpis osoby lub organu uprawnionego do jej wydania. Jednakże organ błędnie przyjął, że uprawnienie rodzicielskie wynikające z §16 ust.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 r. jest tożsame ze zwolnieniem z zajęć służbowych określonym w § 4 ust.1 rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r., a do udzielenia którego (zwolnienia z zajęć służbowych), zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. nie stosuje się formy rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki nie odniósł się w żaden sposób na wskazane przez skarżącego przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r., które zobowiązują do załatwiania spraw osobowych, w tym spraw policjantów, na piśmie w formie rozkazu personalnego. Organ odwoławczy podnosi natomiast z niezrozumiałych przyczyn kwestię zwolnień od zajęć służbowych, choć ani skarżący w swoim raporcie z dnia ,,, marca 2019r., ani Komendant Miejski w swojej odpowiedzi z dnia ,,, kwietnia 2019 r. nie odnoszą się do zwolnień z zajęć służbowych (tj. usprawiedliwionej nieobecności w służbie), a do uprawnienia rodzicielskiego wynikającego z § 16 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 r. W rezultacie, zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie w oczywisty sposób zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na mocy art. 119 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] które stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (organ odwoławczy błędnie wskazał na datę [...] maja 2019 r.). Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji tego kognicja sądu ogranicza się również do oceny zgodności z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia tylko w powyższym zakresie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. W sprawie niniejszej organ odwoławczy powołał się na przesłankę przedmiotową i stwierdził, że pismo Komendanta Miejskiego nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644; dalej: rozporządzenie z dnia 14 maja 2013 r.), sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że tylko w przypadku udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych nie stosuje się formy rozkazu personalnego. A zatem jako całkowicie nietrafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, który powołując się na art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161) oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., zawęża wydawanie decyzji (rozkazów personalnych) tylko do sytuacji opisanych w tych przepisach, tj. do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Obowiązek wydawania decyzji administracyjnych (rozkazów personalnych) wynika bowiem wprost z przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. we wszystkich sprawach osobowych policjantów, z wyjątkiem przewidzianym w ust. 4 tego przepisu. Ponadto zauważenia wymaga, że kwestia zwolnienia od zajęć służbowych i urlopów uregulowana jest w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. zatytułowanym "Szczegółowe prawa i obowiązki policjantów" w §§ 8-11 (§§ 4-7 także regulujące omawianą materią zostały uchylone przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz.1311) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 9 października 2014 r.). Natomiast kwestia służby w niedziele i święto uregulowana jest w § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1471; dalej rozporządzenie z dnia 18 października 2001 r.), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 22 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1286) zmieniającego te rozporządzenie z dniem 9 października 2014 r. Zdaniem Sądu organy nieprawidłowo przyjmują, że obecne uregulowanie § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. w brzmieniu "służba w niedzielę lub święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej nie może być pełniona", można utożsamić ze "zwolnieniem od zajęć służbowych", o którym jest mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. O ile w § 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w brzmieniu do 9 października 2014 r. oraz w § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. także w brzmieniu do dnia 9 października 2014 r. ustawodawca posługiwał się sformułowaniem "ze służby zwalnia się", o tyle po uchyleniu wspomnianego § 4 i zmianie § 16, obecnie użyto w § 16 sformułowania "służba nie może być pełniona". W ocenie Sądu był to zabieg celowy, który spowodował, że regulacja § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. nie podpada już pod regulację z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., tylko pod przepis z § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, czyli w sprawach tej kategorii wymagane jest wydanie rozkazu personalnego. Argumentacja ta wydaje się być słuszna choćby i z tego względu, że jak wynika z analizy pozostałych przepisów rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. odnoszących się do kwestii zwolnienia od zajęć służbowych, pomimo szerokiej zmiany tego rozporządzenia z dniem 9 października 2014 r., tam gdzie ustawodawca chciał, to nadal pozostawił te przepisy w dotychczasowym brzmieniu. I tak w § 8 nadal pozostaje sformułowanie "zwolnienie od zajęć służbowych", w § 9 jest formuła "zwalnia się od zajęć służbowych", a w § 10 w punktach 1 i 2 funkcjonują określenia "zwolnienie od zajęć służbowych". Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że jak trafnie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, negatywne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien się posłużyć koncepcję domniemania formy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1934/15). Powyższe argumenty w ocenie Sądu przemawiają za tym, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. winien być rozpoznany w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), od którego wnioskodawcy przysługiwało odwołanie. Zresztą pismo Komendanta Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], pomimo nienazwania go rozkazem personalnym, w rzeczywistości takim rozkazem jest. Posiada ono bowiem wszystkie wymagane prawem elementy potrzebne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.), co przyznaje nawet organ odwoławczy. Z tego względu stwierdzenie przez organ odwoławczy, w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r., niedopuszczalności odwołania, ocenić należy jako nieprawidłowe. Zdaniem więc Sądu, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż naruszono art. 134 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszono § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. i § 3 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie zatem zarzuty skargi dotyczące powyższej kwestii uznać należy za zasadne. Z kolei pozostałe zarzuty odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, a także do merytorycznej strony rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej pozostają bez rozpoznania przez Sąd z uwagi na przedwczesność ich oceny. Kwestią tą najpierw musi się zająć organ odwoławczy. Wcześniej jednak organ odwoławczy oceni fakt, czy zachowano terminu do złożenia odwołania mając na uwadze okoliczność, że skarżącego nie poinformowano o sposobie i terminie zaskarżenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (wydanego w formie zwykłego pisma), a dodatkowo złożył on wniosek o przywrócenie terminu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.