II SA/Bk 590/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 01 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi C. i K. Dz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz C. i K. Dz. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dn. [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty M. z dn. [...] lutego 2005 r. Nr [...] o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta K. polegającej na zmianie dotychczasowego użytku "B" – (tereny mieszkaniowe) na nowy klasoużytek "B-R IV a"- (grunty rolne zabudowane) w działce nr 1839 o powierzchni 0,0550 ha pod poz. rej. 137 stanowiącej własność małżonków Kazimierza i I. Dz. i orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającą na wpisaniu w/w działce w miejsce klasoużytku "B–R IV a" użytku gruntowego "B". U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Dnia 03 sierpnia 2004 r. mieszkańcy K., między innymi K. Dz., złożyli skargę do Senatora Rzeczypospolitej Polskiej – K. J., w przedmiocie zapisów w ewidencji gruntów dotyczących rodzaju użytków gruntowych w ich działkach siedliskowych położonych w obrębie miasta K. W związku z powyższym Starosta M. pismem z dn. 30 listopada 2004 r. nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zapisów w ewidencji gruntów miasta K. dotyczących działki nr 1839. Decyzją z dn. [...] lutego 2005 r. Nr [...] Starosta M. orzekł o dokonaniu zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta K. polegającej na przywróceniu zapisu "B-R IV a"- grunty rolne zabudowane zamiast dotychczasowego zapisu "B" – tereny mieszkaniowe w działce nr 1839 o powierzchni 0.0550 ha położonej w mieście K. zapisanej w rejestrze gruntów pod poz. rej. 137 na własność małżonków Dz. K. i I. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: Działka nr 1839 położona w mieście K. przy ul. K. B. została wydzielona, w trybie przepisów ustawy z dn. 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Obszar o powierzchni 7,13 ha położony między ulicami G., i P., w skład którego wchodzi w/w działka, zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dn. [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku Nr 12 z dn. 30 października 1978 r., został podzielony na normatywne działki budowlane z przeznaczeniem pod budowę domów jednorodzinnych i przeznaczony zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod realizację indywidualnego budownictwa jednorodzinnego. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dn. [...] stycznia 1980 r. za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w tym też za działkę nr 1839 została naliczona i uiszczona opłata wynikająca z ustawy z dn. 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów Dz. U. Nr 27,poz.249). W roku 2003 posługując się przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w działce nr 1839 zamiast zapisu "B – R IV a" – grunty rolne zabudowane wpisano "B" – tereny mieszkaniowe niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że na terenie, na którym usytuowana jest działka nr 1839 nie dokonano aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie wydano żadnego orzeczenia zatwierdzającego aktualizację w oparciu o art. 22 ustawy z 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z § 9 rozporządzeniu Rady Ministrów z dn. 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn zm.), które byłoby podstawą do wprowadzenia stosownych zapisów w ewidencji gruntów. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł K. Dz., nie godząc się z jej rozstrzygnięciami. Odwołujący się podniósł, że jego zdaniem, uzasadnienie decyzji nie odpowiada jej sentencji. Nadto podniósł, że w odniesieniu do jego działki nie dokonano aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i, że organ I instancji nie odniósł się do faktu, iż pierwotnie w jego działce był wykazany użytek gruntowy R-IV a. Odwołujący się podniósł, że w dalszym ciągu nikt nie potrafił udokumentować, kiedy i kto zmienił sporną działkę na "B" – grunty mieszkaniowe. Organ II instancji rozpoznając odwołanie zważył, co następuje: Działka nr 1839 położona w K. przy ul. K. B. [...] została wydzielona w trybie przepisów ustawy z dn. 06 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Obszar o powierzchni 7,13 ha obejmujący działkę nr 1839, zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dn. [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane, został podzielony na normatywne działki budowlane i nowopowstałe ulice i przeznaczony pod realizację indywidualnego budownictwa jednorodzinnego. Przedmiotowa działka jest w chwili obecnej zabudowana dwu–kondygnacyjnym jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Zasady i tryb postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów zostały unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dn. 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Stosownie do § 1 ust. 2 tego rozporządzenia klasyfikację gruntów przeprowadza się w sposób jednolity dla całego kraju. Podstawę klasyfikacji stanowią zasady określone w przepisach powołanego rozporządzenia oraz tabel klas gruntów stanowiące załącznik do niego. Postępowanie, o którym mowa wyżej kończy się wydaniem orzeczenia. Zgodnie z § 9 w/w rozporządzenia prawomocne orzeczenia administracyjne w przedmiocie klasyfikacji gruntów stanowią podstawę do zarejestrowania wyników tej klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak i co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej według kryteriów przewidzianych w załączniku do rozporządzenia. W odniesieniu do użytków rolnych jak i gruntów rolnych zabudowanych, "pozbawienie" klasy gleboznawczej może nastąpić w wyniku wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej. Wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, regulowała od dn. 04 listopada 1971 r. do dn. 25 marca 1995 r., ustawa z dn. 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, póz. 249), zaś od dn. 26 marca 1995 r. do chwili obecnej ustawa z dn. 03 lutego 1995 r. – o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jednolity tekst z 2004 roku, Dz. U. Nr 121 poz. 1266). W przedmiotowej sprawie wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a więc "pozbawienie" ich klasy gleboznawczej, obejmujące między innymi działkę nr 1839, nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dn. [...] stycznia 1980 r. Nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dn. 26 października 1971 r. – o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz.249) i § 6 pkt 1 i 3 oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 09 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 14). W świetle powyższego w odniesieniu do działki nr 1839 stanowiącej własność K. i I. Dz. w oparciu o art. 22 ustawy z dn. 17 maja 1989 roku -Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 100, poz. 1086) należało wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K., dostosowującą zapis w tej ewidencji, do systematyki użytków gruntowych wykazanych w § 67 i 68 oraz w załączniku nr 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. małżonkowie K. i C. Dz. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wnieśli o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stwarza podstaw do uznania, że istotnie w oparciu o powyższą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K. mogło dojść do wyłączenia z produkcji rolniczej m. in. działki nr 1839. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a więc "pozbawienie" ich klasy gleboznawczej, obejmujące między innymi działkę nr 1839 nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dn. [...] stycznia 1980 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dn. 26 października 1971 r. – o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, póz. 249) i § 6 pkt 1 i 3, § 9 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 09 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 14). Przedmiotowa działka położona jest na typowym osiedlu domków jednorodzinnych i jest aktualnie zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym. Należało więc, w odniesieniu do działki nr 1839 stanowiącej własność K. i I. Dz. w oparciu o art. 22 ustawy z dn. 17 maja 1988 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U Nr 100, poz. 1086) wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta K. dostosowującą zapis w tej ewidencji, do systematyki użytków gruntowych wykazanych § 67 i 68 oraz w załączniku nr 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Organ II instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja weryfikuje nieaktualny wpis w ewidencji gruntów co do rodzaju użytku gruntowego. Decyzja ta jest konsekwencją formalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i faktycznego wyłączenia z tej produkcji dokonanego przez właściciela tej nieruchomości. Ma więc charakter porządkowy – nie tworząc nowego prawa, ujawnia w ewidencji fakt dokonany, zaistniały na gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego (art. 139 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w przytoczonym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreśla Sąd Najwyższy uznając, że "respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa" (wyrok SN z dn. 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, Państwo i Prawo nr 9/1994, s. 122). Zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. Wydając tego rodzaju decyzje organ odwoławczy rozstrzyga sprawę administracyjną, z tym że w przypadku decyzji merytoryczno-reformacyjnej kształtuje na nowo uprawnienia lub obowiązki strony (art. 138 pkt 2 norma pierwsza). Jak lakonicznie stwierdza B. Adamiak, "Zakaz reformationis in peius wiąże się z kształtowaniem materialno-prawnej sytuacji strony" (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie C. H. Beck Warszawa 2005, s. 614). Naruszenie zakazu reformationis in peius w niniejszej sprawie polega właśnie na niekorzystym dla odwołujących się ukształtowaniu ich sytuacji materialnoprawnej. Pogorszenie sytuacji materialnoprawnej odwołujących się polega na zmianie ich statusu jako podatnika z tytułu posiadania działki nr 1839, o powierzchni 0,0550 ha położonej w mieście K. Zmiana zapisu w operacie ewidencji gruntów dotycząca klasoużytku gruntu, do którego zaliczana jest działka, rzutuje bowiem na sposób opodatkowania gruntów. Grunty oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego np. "B-R IV a" (jak była oznaczona działka w decyzji organu I instancji) stanowią użytki rolne (§ 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454) i podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym (art. 1 ustawy z dn. 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, tekst jedn. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.). Grunty oznaczone symbolem "B" (jak została oznaczona działka w decyzji organu odwoławczego) stanowią tereny mieszkaniowe (§ 68 ust. 3 pkt. 1 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) i podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84). Mając na uwadze różnice co do zasad i stawek opodatkowania gruntów podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości, nie ulega wątpliwości, iż dla posiadacza gruntu korzystniejsze jest jego opodatkowanie podatkiem rolnym. Dlatego też – zdaniem Sądu – zmiana przez organ odwoławczy klasoużytku gruntu prowadząca do zmiany sposobu opodatkowania tego gruntu podatkiem od nieruchomości w miejsce podatku rolnego, stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius, określonego przepisem art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 139 k.p.a. przewiduje wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius oparte na dwóch rozłącznych kryteriach. Zasada ta nie obowiązuje, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Być może uznać należy, iż uporządkowanie w sposób jednolity ewidencji gruntów, po zmianach zaszłych w przepisach o podatku rolnym, leży w interesie społecznym. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie znajdujemy jakichkolwiek rozważań na temat uzasadnienia poczynienia odstępstwa od zasady zakazu reformationis in peius. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-