II SA/Bk 598/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. i M. małżonków W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek R. Ł. właściciela nieruchomości położonej w A. przy ul. N. [...], złożonej z działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu 9 XII 2002 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności istniejącej studzienki kanalizacyjnej na działce nr [...] oraz przyłącza kanalizacyjnego prowadzącego do tej studzienki z budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność małżeństwa M. – D. i M. W. W toku postępowania ustalono, iż wymienione przyłącze służyło wcześniej do odprowadzania wody opadowej z dachu domu małżeństwa W., lecz w toku wszczętego postępowania studzienka znajdująca się na działce R. Ł. była zasypana ziemią a prowadząca do niej rura zabetonowana. Organ uznał wobec tego, iż urządzenie nie jest czynne, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym i decyzją z dnia [...] III 2003 r. Nr [...] postępowanie to umorzył. Od decyzji tej strony nie składały odwołania. W dniu 26 I 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. wpłynął kolejny wniosek R. Ł. o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia, gdzie odprowadzane są wody opadowe z budynku M. i M. W. położonego w A. przy ul. N. [...]. Na podstawie tego wniosku organ wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w A. Następnie, w dniu 29 III 2004 r. do PWINB w A. wpłynął wniosek M. i M. W. o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności likwidacji urządzeń ziemnych w postaci studzienki kanalizacyjnej na działce nr [...] a także kolejnej, połączonej z nią rurą studzienki rewizyjnej usytuowanej w obrębie ulicy N. Wniosek ten został załączony do akt postępowania wszczętego wnioskiem R. Ł. z 26 I 2004 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu 11 VI 2004 r. wydał decyzję nakazującą M. – D. i M. W. odprowadzić wody opadowe z dachu ich budynku mieszkalnego położonego w A. przy ul. N. na własną działkę. W przypadku braku możliwości odprowadzania wód w taki sposób zobowiązani winni wykonać (na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w A.) przyłącze kanalizacji deszczowej prowadzące z ich domu do miejskiej kanalizacji deszczowej znajdującej się w ulicy N. Jako prawną podstawę tej decyzji organ podał przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (j. t. – Dz. U. z 2003 r., Nr. 207, poz. 2016 ze zm.). W motywacjach tej decyzji organ stwierdził, iż w wyniku wizji lokalnej ustalono, że dom mieszkalny małżonków W. posiada dach tzw. "kopertowy wklęsły", z którego wody opadowe są odprowadzane dwiema pionowymi rurami wewnątrz budynku. Właściciele stwierdzili, że dalej wody są odprowadzane podziemną rurą do studzienki znajdującej na sąsiedniej działce R. Ł. a z niej dalej, do studzienki rewizyjnej w ulicy N., to jest do miejskiej kanalizacji deszczowej. Podali, iż na taki sposób odprowadzania wód deszczowych poprzedni właściciel ich działki uzyskał w 1990 r. pisemną zgodę Urzędu Miasta w A. Organ nie odnalazł jednak żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt, zaś Burmistrz A. wyjaśnił, iż posiadane przez małżonków W. pismo stanowiło tylko wstępną zgodę otwierającą drogę do dalszego działania zgodnie z przepisami w celu wykonania sieci odwadniającej działkę. Organ stwierdził następnie, iż obecnie odprowadzanie wód w sposób wskazany przez małżonków W. nie jest możliwy, gdyż obie studzienki są zasypane i niedrożne. Powoduje to zawilgocenie ściany domu w miejscu przebiegu rur na poziomie piwnicy. Inwestor nie posiada więc uregulowanego stanu prawnego w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z dachu domu, co uzasadnia wydanie podanej wyżej decyzji. Od decyzji tej M. i M. W. wnieśli odwołanie, żądając stwierdzenia jej nieważności albo uchylenia w całości. Zarzucili obrazę szeregu przepisów proceduralnych (art. 6, 10 § 1, 7, 75, 77, 78 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa) przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych, nie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak podstawy prawnej oraz należytego uzasadnienia decyzji. Zarzucili również rażącą obrazę zastosowanego przepisu prawa materialnego, którego dyspozycja nie odpowiada istniejącemu w sprawie stanowi faktycznemu. Organ odwoławczy uznał te odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] VIII 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż z akt I instancji wynika, że od 1990 r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie legalności istniejącej studzienki kanalizacyjnej na działce [...] (to jest do 5 XII 2002 r.) obiekty służące odprowadzeniu wody opadowej z dachu domu małżonków W. były użytkowane samowolnie. Pismo z Urzędu Miejskiego w A. z dnia 25 V 1990 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz tylko wstępnie stwierdza, że w przyszłości instalacja odprowadzająca wodę może być podłączona do kanalizacji deszczowej. Odprowadzanie wody zostało wykonanie bezprawnie, bowiem ówczesny właściciel nieruchomości nie posiadał na to zezwolenia. Po wykonaniu przyłącza nie sporządzono inwentaryzacji wykonawczej i nie naniesiono jego przebiegi na mapę zasadniczą w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w A. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ stwierdził, iż budynek odwołujących się jest zagrożony z powodu złego odprowadzania wód opadowych i zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na właścicieli obowiązki służące doprowadzeniu tego obiektu do należytego stanu. Na wymienioną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] VIII 2004 r. M. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Zarzucili jej nieważność postępowania, gdyż została ona wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zarzucili obrazę art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 b a także art. 81 i 83 ustawy prawo budowlane z dnia 7 VII 1994 r. przez przyjęcie, iż budynek mieszkalny skarżących jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Skarżący podnieśli, iż wobec wydania przez ten sam organ prawomocnej decyzji z dnia [...] IV 2004 r. rozstrzygającej sprawę nieprawidłowego użytkowania ich domu naruszono zasadę ostateczności decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 kpa. Dodatkowo wzmocnili ten zarzut argumentem, iż zezwolenie na odprowadzanie wody do studzienek istniejących na działkach nr [...] i [...] zostało wcześniej załatwione decyzją z dnia [...] V 1990 r. Nr [...]. Zarzucili następnie naruszenie przepisów art. 1 i 108 prawa budowlanego z 7 VII 1994 r. oraz art. 9 ustawy z 27 III 2003 r. nowelizującej to prawo przez zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów do oceny prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu domu wybudowanego w 1978 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, iż zgodnie z przepisami obowiązującej w czasie budowy ustawy z 24 X 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) budowa domu z przyłączami, w tym z urządzeniami odprowadzającymi wodę, stanowiła jedno zamierzenie inwestycyjne, pozwolenie na budowę domu objęto całość tego zamierzenia i na instalację odprowadzającą wodę nie było potrzebne uzyskiwanie odrębnego pozwolenia na budowę. Skarga podniosła też zarzut obrazy art. 6, 7 i 77, 10 § 1, 75 i 78, 80 i 81 a także art. 107 § 3 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do treści zebranych dowodów, bezzasadne pominięcie jej wniosków dowodowych, brak pełnej oceny zebranego materiału i oparcie rozstrzygnięcia na wybranych tylko dowodach a nadto wadliwe uzasadnienie decyzji. W szczególności organy pominęły to, iż obowiązek utrzymywania w należytym stanie studzienek odpływowych obciążał Urząd Miasta A., który doprowadził bezprawnie do ich niedrożności. W toku postępowania nie wyjaśniono statusu prawnego tych urządzeń od daty ich powstania w 1978 r. Nie wyjaśniono różnic w mapach gruntów A., co do przebiegu spornego przyłącza oraz znaczenia prawnego faktu oznaczenia tego przyłącza na mapie (lub jego braku) dla jego powstania. We wnioskach zawartych w skardze małżonkowie W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na tę skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zaistniały wskazane przepisem art. 156 kpa przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta wskazuje przewidzianą prawem podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich nakazów zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w sposobie użytkowania budynku, to jest art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ustawy z 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106 , poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowi, że również w razie stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest użytkowaniu w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia i środowisku organ może w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podobne obowiązki mogą być nałożone w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu budynku (art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Skoro więc organ stwierdził, iż budynek mieszkalny nie ma prawidłowo funkcjonującej instalacji odprowadzającej wodę opadową z dachu co niewątpliwie zagraża jego bezpieczeństwu, to miał podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązki służące doprowadzeniu tego obiektu do odpowiedniego stanu. Również nie można podzielić zarzutu skarżących, iż organ orzekł kolejny raz w sprawie już prawomocnie i ostatecznie zakończonej wcześniejszymi decyzjami. Postępowanie wszczęte w dniu 9 XII 2002 r. na wniosek R. Ł. i zakończone decyzją z dnia [...] III 2003 r. dotyczyło legalności użytkowania studzienki kanalizacyjnej usytuowanej na działce Nr [...] wraz z przyłączem a nie nieprawidłowej eksploatacji domu małżonków W. Zakończyło się ono umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec stwierdzenia faktu, iż urządzenia te, w czasie trwania postępowania, nie były już wykorzystywane. Ta decyzja umarzająca postępowanie nie stanowiła przeszkody do późniejszego wszczęcia postępowania w przedmiocie nieprawidłowego korzystania z domu skarżących. Odnośnie zaś zarzutu, iż w sprawie odprowadzania wody z dachu domu strony była w 1900 r. wydana decyzją administracyjna to: po pierwsze fakt ten nie znalazł dotychczas wystarczającego potwierdzenia w materialne dowodowym (o czym później), po drugie zaś – stwierdzenie, iż aktualnie dom nie ma prawidłowo funkcjonującej instalacji odwadniającej uzasadniało wydanie odpowiednich nakazów doprowadzających ten budynek do należytego stanu, zgodnie z obowiązującym obecnie stanem prawnym. Uzasadnione są natomiast te zarzuty skargi, które dotyczą niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcia wniosków dowodowych, nierozważenia całości zebranego w sprawie materiału oraz wadliwego uzasadnienia decyzji. Ustalając bowiem, iż obecnie dom skarżących nie ma prawidłowego odwodnienia i nakładając na właścicieli obowiązki prowadzące do doprowadzenia tego obiektu do należytego stanu organ nie mógł pominąć wyjaśnienia tego jak ten dom został zaprojektowany i wybudowany, w jaki sposób była odprowadzana z jego dachu woda przez wiele lat od daty postawienia budynku do zasypania studzienek i zabetonowania rur i kto te urządzenia zniszczył. Nie można bowiem odmówić racji skarżącym, że dom został wybudowany (prawdopodobnie w 1978 r.) na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po przedłożeniu projektu budowlanego i pozwolenie to obejmowało rozwiązania techniczne przyjęte w tym projekcie. Organ nie wyjaśnił i nie rozważył, czy zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę obejmowało też, czy nie, urządzenia do odprowadzania wody z dachu domu. Nie ustosunkowano się przy tym do twierdzeń skarżących, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy domu dom stanowił całość ze wszystkimi urządzeniami, na budowę przyłączy do odprowadzania wody nie było konieczne uzyskanie dodatkowego pozwolenia na budowę, gdyż zastępowało to pozwolenie na budowę budynku zaprojektowanego wraz z tymi urządzeniami. Gdyby bowiem zostało ustalone, że skarżący legalnie korzystali z urządzeń w postaci rur i studzienek do odprowadzania wód opadowych z dachu do miejskiej kanalizacji burzowej, to należało przede wszystkim rozważyć możliwość udrożnienia tej instalacji i dalszego jej wykorzystywania. Organ ustalił wprawdzie, iż skarżący małżonkowie W. nielegalnie korzystali z odprowadzania wody spornymi urządzeniami, lecz ustalenie to budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności ze stanem rzeczywistym. Nie zostało bowiem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem kto i kiedy wybudował obie studzienki z rurami odprowadzającymi wodę, kto i kiedy urządzenia te zasypał, dlaczego przez co najmniej 12 lat nikt nie protestował przeciwko wykorzystywaniu tych urządzeń oraz jakie toczyły się i jak zostały zakończone postępowania w sprawie ich zalegalizowania. Nie wyjaśniono nawet tego jak obecnie odprowadzana jest woda z dachu, skoro rury są zabetonowane. Wiąże się z tym nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia 29 III 2004 r. o zbadanie legalności likwidacji tych urządzeń, co stało się przyczyną uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. skargi na bezczynność organu (wyrok z dnia [...] II 2005 r., sygn. akt [...]). Organy nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżących oraz z urzędu nie przeprowadziły dowodów mogących wyjaśnić wskazane wyżej kwestie. Możliwe było przesłuchanie osób znających stan faktyczny z lat 1978 – 1990, to jest ówczesnych właścicieli domu K., pracowników administracji z terenu A. załatwiających sprawę pozwolenia na odprowadzanie wody, konieczne było też zgromadzenie całości istniejącej dokumentacji. Organy nie wykonały tych obowiązków a do akt załączono tylko projekt budowy domu. Organy ustaliły, iż załączone do akt przez skarżących pismo Urzędu Miasta w A. z 1990 r. stanowi tylko wstępną zgodę na podłączenie domu do instalacji burzowej, po której właściciele domu mieli czynić dalsze starania o uzyskanie formalnej zgody na korzystanie z tej instalacji. Również to ustalenie, w obecnym stanie sprawy, budzi wątpliwości, gdyż zostało dokonane bez dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie rozważył przy tym, czy w kwestii budowy lub udostępnienia wybudowanej już instalacji odprowadzającej wody opadowe konieczne było wydanie decyzji administracyjnej i czy nie wystarczyła pisemna zgoda właściciela gruntu oraz, czy takiego charakteru nie ma pismo z 1990 r. Ustalając, iż przebieg tych urządzeń ziemnych nie został zaznaczony na planach gruntów A. (co, zdaniem organu, jest dowodem na ich nielegalność) organy nie wyjaśniły czy był taki obowiązek i z czego on wynikał. W końcu należy zauważyć, iż przyjęty w decyzji organu I instancji sposób odprowadzania wód budzi zastrzeżenia co do zgodności z warunkami istniejącymi w terenie, ze względu na podniesione przez skarżących znaczne wyniesienie powierzchni ich działko w stosunku do nieruchomości sąsiednich oraz fizyczną niemożliwość doprowadzenia rur do kanalizacji deszczowej. Należy więc uznać, iż sprawa została rozpoznana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów proceduralnych, co mogło wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe, mając na względzie wskazane wyżej uchybienia, i rozstrzygnąć sprawę po dokonaniu analizy całego, uzupełnionego materiału dowodowego.