II SA/Bk 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. oddala skargę. Wojewoda P. decyzją z [...] listopada 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...], odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częściowo wbudowanymi garażami na działce o nr [...] i części działki nr [...], przy ul. B. w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częściowo wbudowanymi garażami na działce o nr [...] i części działki nr [...], przy ul. B. w B. W dniu 12 kwietnia 2010r. B. K. i M. K. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdzili, że jako właściciele działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, powinni brać udział w prowadzonym postępowaniu jako strony. Tymczasem zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu, jak również możliwości wniesienia środka odwoławczego. Ponadto zdaniem wnioskodawców organ wydający kwestionowaną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, albowiem po raz drugi ujął w bilansie pas działki o pow. 160 m2 położony na działce oznaczonej nr [...] przy ul. B., tymczasem w stosunku do określonego terenu może być wydane tylko jedno pozwolenie na budowę. Wnioskodawcy podkreślili również, że organ wydając w dniu [...] grudnia 2009r. pozwolenie na budowę na działce nr [...] i części działki nr [...], nie uwzględnił faktu, iż w dniu [...] grudnia 2009r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...],[...],[...],[...]oraz [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z [...] czerwca 2010r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta B. z dnia [...] grudnia 2009r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "B." Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częściowo wbudowanymi garażami na działce o nr [...] i części działki nr [...], przy ul. B. w B. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawców, zgodnie z którym powinni być stroną kontrolowanego postępowania z samego faktu bezpośredniego sąsiedztwa z nowo powstającą inwestycją. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a zatem skoro inwestycja nie spowoduje ograniczenia zagospodarowania działki wnioskodawców, brak jest podstaw do przyznania B. i M. K. legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych we wniosku organ wyjaśnił, że kwestie te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania wznowieniowego, albowiem jego celem jest wyłącznie stwierdzenie wystąpienia bądź nie wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się B. K. i M. K. i złożyli odwołanie do Wojewody P. Zaskarżonej decyzji zarzucili błędne przyjęcie, że ustalenie interesu prawnego oznacza wykazanie przez wnioskodawcę konkretnego przepisu prawnego jako źródła interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżących organ powinien z urzędu badać interes prawny wnioskodawców. Ponadto skoro decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel sąsiedniej nieruchomości, to nie można wykluczyć jego udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił instytucję wznowienia postępowania, jej etapy oraz wskazał przesłanki, na podstawie których można żądać wznowienia postępowania, w tym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą powołali się skarżący. Zdaniem Wojewody skarżący zachowali termin przewidziany w art. 148 § 2 kpa, gdyż wniosek złożyli w dniu 12 kwietnia 2010r., a o decyzji dowiedzieli się 29 marca 2010r. W dalszej kolejności odnosząc się do wskazanej przez skarżących podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ wyjaśnił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie ma zastosowania ogólne określenie pojęcia "strony postępowania" zawarte w art. 28 kpa, ale przepis art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pojęcie "strony" zostało ograniczone do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który definiuje art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Powołując zaś na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne etc.). Zdaniem Wojewody P. obszar oddziaływania obiektu w przedmiotowej sprawie został prawidłowo wyznaczony (działka skarżących nie znajduje się w tym obszarze), a projektowana inwestycja spełnia wymogi §12 i §13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania projektowanego budynku w stosunku do działki i budynku skarżących. Najwyższa przesłaniająca krawędź projektowanego budynku wynosi 697 cm, a odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącym budynkiem na działce skarżących wynosi 1119 cm, natomiast odległości pomiędzy projektowanym obiektem, a hipotetycznie powstającym budynkiem na działce skarżących wynosi 1137 cm. Ponadto usytuowanie projektowanych budynków w stosunku do stron świata wyklucza zacienienie budynku skarżących, tym samym nie zastały naruszone przepisy dotyczące naturalnego nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń budynku należącego do państwa K. Powyższe, zdaniem organu dowodzi, że realizacja planowanej inwestycji ze względu na zachowanie odległości zgodnych z warunkami technicznymi nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, zatem nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich. Końcowo Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że bycie stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy automatycznie gwarantuje udział skarżących w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. i M. K. zarzucili jej naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez stwierdzenie, że skarżącym nie można przypisać przymiotu strony postępowania, podczas gdy skarżący niewątpliwie są stroną i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że projektowana inwestycja zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, tymczasem kwestionowana inwestycja ma ujemny wpływ na działkę skarżących oraz zakłóca ład architektoniczny; 3) art. 28 ust.2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania, podczas gdy nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; 4) art. 7, 77 §1 oraz art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania i rozważenia przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący uzupełnili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, iż organ wydając pozwolenie na budowę powinien zbadać i ocenić, czy jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, czy spełnione są wymogi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja będzie dla nich szczególnie uciążliwa i będzie negatywnie wpływać na działkę nr [...] znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany wydanej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu nie sprawdzenia wymogów kontynuacji istniejącej zabudowy, wyjaśnił, że należą one do organu przygotowującego decyzję o warunkach zabudowy, a na etapie pozwolenia na budowę organ ma jedynie obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów dotyczących sposobu i formy zabudowy działki organ stwierdził, że nie mogły być one rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 i art. 145 a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie złożyli B. K. i M. K. argumentując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2009r. (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W ramach tak zakreślonego wniosku w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., tj. czy zachodzi przesłanka do wznowienia tegoż postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co nie powinno budzić wątpliwości, skoro postępowanie dotyczy ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, weryfikowany jest, w świetle treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazana regulacja prawa budowlanego zawęża znaczenie pojęcia strony w stosunku do definicji przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa (na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 25 stycznia 2008 r. II OSK 296/2007, LexPolonica nr 1961982 oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. II OSK 654/2006, LexPolonica nr 1811992). Zgodnie ze wskazanym art. 28 ust.2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie ustalić zatem należało, czy działka skarżących nr [...] jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wprowadzona definicja ustawowa ma charakter przepisu blankietowego. Obszar oddziaływania to teren którego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2011r. (II OSK 338/10), że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Podnoszony zatem przez skarżących fakt bezpośredniego graniczenia terenu inwestycji z ich działką oraz ryzyko powstania zamkniętego tunelu powietrznego, nie decydują o przyznaniu im statusu strony. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Jeżeli natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym wymogami techniczno – budowlanymi i normami obowiązującymi w budownictwie, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (tak: wyrok NSA z 1 lutego 2001r. IV SA 2085/98, Lex 55752). W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wywiodły organy orzekające, nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Projektowana inwestycja spełnia, bowiem wymogi §12 i §13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania projektowanego budynku w stosunku do działki i budynku skarżących. Najwyższa przesłaniająca krawędź projektowanego budynku wynosi 697 cm, a odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącym budynkiem na działce skarżących wynosi 1119 cm, natomiast odległości pomiędzy projektowanym obiektem, a hipotetycznie powstającym budynkiem na działce skarżących wynosi 1137 cm. Ponadto usytuowanie projektowanych budynków w stosunku do stron świata wyklucza zacienienie budynku skarżących, tym samym nie są naruszone przepisy dotyczące naturalnego nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń budynku należącego do państwa K. Powyższe, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, dowodzi, że realizacja planowanej inwestycji z racji funkcji oraz ze względu na zachowanie odległości zgodnych z warunkami technicznymi nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, a tym samym nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Powołany przepis określa, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W niniejszym postępowaniu, jak podkreślono wyżej, planowana inwestycja nie narusza uzasadnionego interesu skarżących. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie sprawdzenia przez organ wydający pozwolenie na budowę, czy planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wyjaśnić należy skarżącym, że w/w wymogi sprawdzane są na etapie ustalania warunków zabudowy. Na etapie zaś wydawania pozwolenia na budowę organ ma obowiązek jedynie sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Bycie zaś stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje automatycznie udziału skarżących w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, są to bowiem odrębne postępowania regulowane innym przepisami, w tym w zakresie określenia stron postępowania. W tej sytuacji Wojewoda P. prawidłowo przyjął, że skarżący jako właściciele działki nr [...], nie znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, nie byli stronami postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z tym nie można uznać, że zostały oni pozbawieni możliwości brania udziału w postępowaniu. Skoro w kontrolowanej sprawie nie zachodzi przyczyna wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły być na obecnym etapie rozpatrzone, albowiem dotyczą one sposobu zabudowy działki nr [...] i części działki nr [...], tymczasem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Końcowo stwierdzić należy, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe okoliczności skargę B. K. i M. K. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.