II SA/Bk 601/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Skarga została wywiedziona przy następującym stanie faktycznym: M. D. podaniem z dnia 15.11.2006 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z prośbą o dożywianie. W uzasadnieniu wskazała, że otrzymała zasiłek okresowy w minimalnej wysokości i nie posiada żadnych innych dochodów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].02.2007 r. nr [...] – poprzedniej decyzji z dnia [...].12.2006 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...].03.2007r. nr [...] odmówił przyznania M. D. żądanego zasiłku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zebrane dowody nie potwierdzają faktów wynikających z oświadczenia złożonego przez M. D. dotyczącego jej stanu majątkowego, wskazał też, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W szczególności wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni pomocy finansowej nie mogą jej udzielać syn i siostra, niewiarygodne jest również, że mieszka ona sama, ponadto musi ona dysponować własnymi zasobami pieniężnymi, gdyż w miesiącu marcu dokonała opłaty za mieszkanie. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji M. D. zarzuciła organowi brak dowodów na okoliczność posiadania przez nią nieujawnionych źródeł dochodów oraz nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność pożyczki zaciągniętej przez nią u siostry. Stwierdziła, że jest jedynym zarządcą lokalu, w którym mieszka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].06.2007 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło M. D. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w celu przygotowywania gorącego posiłku. Organ stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż przyczyną wystąpienia przez M. D. z wnioskiem o udzielenie pomocy było ubóstwo i bezrobocie. Ubiegająca się o pomoc należy do osób w wieku aktywności zawodowej, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z wykształcenia jest [...], ponadto ukończyła kurs - studium profesjonalne sprzedawcy - kasjera oraz kurs dla kierowników (pracowników) służby pracowniczej. Wśród dodatkowych umiejętności podała organizowanie czasu wolnego, wypoczynku dla dorosłych, obsługę komputera. Wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu mieszkalnego (o pow. [...] m²) w budynku wielorodzinnym i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W listopadzie 2006 r. jej jedynym źródłem utrzymania był zasiłek okresowy w wysokości 167 zł. Stałe miesięczne wydatki ponoszone przez nią za lokal (czynsz, energia elektryczna, gaz, woda) wynoszą 345,87 zł. Ponadto ustalono, iż w dniu 11.12.2006 r. za lokal mieszkalny M. D. wpłacono kwotę 800 zł regulując dotychczasowe zadłużenie za mieszkanie oraz bieżącą opłatę za grudzień 2006 r. Organ odwoławczy nie znajdując uzasadnienia do dalszego wykazywania w niniejszej sprawie przesłanek z art. 12 ustawy o pomocy społecznej dokonał oceny merytorycznej złożonego wniosku. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. realizując ustawę o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w 2006 r. objął pomocą 395 osób. Jednak pomoc ta była udzielana wyłącznie dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimanzjalnej oraz osobom w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym, które oprócz udokumentowanej niepełnosprawności lub niezdolności do pracy przedłożyły dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, że ze względu na stan zdrowia wymagają stosowania odpowiedniej diety lub właściwego odżywiania. Pomocy na dożywianie osobom młodym, zdolnym do pracy, które są jedynie osobami bezrobotnymi nie przewidywano również w 2007 r. (pismo z dnia 12.01.2007 r., k. 12). Skoro wnioskodawczyni nie spełniała tych warunków, na rozstrzygnięcie nie mogły mieć wpływu jej niski dochód, bezrobocie, czy też inne okoliczności. Organ stwierdził ponadto, że M. D. może korzystać z pomocy siostry (wnioskodawczyni podała, że siostra częstuje ją posiłkami, kupuje pasztety i konserwy) oraz syna z rodziną, wskazał też, że w rezultacie odmowy przyznania zasiłku, była ona w stanie i samodzielnie pokonała trudną sytuację życiową, w jakiej znalazła się w miesiącu listopadzie i grudniu 2006 r. Dodatkowo obecnie M. D. pełni funkcję [...] i pobiera z tego tytułu prowizje i diety, co pozwoliło na uregulowanie zadłużeń mieszkaniowych, bieżące opłaty, a nawet inwestowanie w poprawę warunków mieszkaniowych - kupno nowych drzwi wejściowych. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego M. D. zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. bezpodstawnie podzieliło twierdzenia organu I instancji dotyczące posiadania przez nią nieudokumentowanych zasobów pieniężnych, wskazała też na rozbieżności w wydanych w sprawie decyzjach odnośnie ustalenia, czy jest ona osobą samotnie gospodarującą. Zdaniem skarżącej organy po wniesieniu "poprzedniej skargi" prowadzą "penetrację jej osoby" w kolejnych pismach i podejmowanych czynnościach. Skarżąca stwierdziła również, że pomimo złożenia odwołania z dnia 12.03.2007 r. nie otrzymała dotychczas decyzji w sprawie zasiłku okresowego. Skarżąca wskazała, że funkcję [...] pełni dopiero od 01.03.2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w której uchylono decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w celu przygotowania gorącego posiłku i po dokonaniu oceny wniosku M. D. odmówiono jej przyznania wskazanego zasiłku. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie znajduje podstawę procesową w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną decyzją (vide: wyrok NSA z dnia 22.03.1999 r. sygn. akt SA/Wr 1996, ONSA 1997/1/35). Co więcej organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, jeżeli nie stwierdza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (vide: wyrok NSA z dnia 22.09.1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88). Samo uzupełnienie dowodów nie jest zatem wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena możliwości przyznania M. D. zasiłku celowego na zakup żywności w celu przygotowania gorącego posiłku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchylając decyzję organu I instancji dokonało takiej oceny. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu skupił się na wykazywaniu posiadania przez skarżącą nieudokumentowanych dochodów jako przesłanki odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej, tymczasem przede wszystkim należało rozważyć zasadność wniosku strony. Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę zebrany i uzupełniony materiał dowodowy stronie żądane przez nią świadczenie nie przysługuje. Warunki przyznawania pomocy w zakresie dożywiania określa ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c tej ustawy w ramach Programu realizowane są m.in. działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania, może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy). Jak wynika z powyższego, pomoc w zakresie dożywiania jest rodzajem zasiłku celowego - świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że samo spełnienie kryteriów ustawowych nie przesądza o przyznaniu osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi świadczenie to przyznać. Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzje, co do jej wysokości. Jeżeli zatem organ ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej strony cele i możliwości pomocy społecznej (stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej) i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego, to takiej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełniania każdego żądania obywatela (m.in. wyrok NSA z dnia 19.04.2000 r. I SA 2129/99, LEX nr 55040, wyrok NSA z dnia 18.02.1998 r. I SA 1174/97, LEX nr 45813). Należy też zauważyć, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonej decyzji poddało ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie. Organ przedstawił sytuację materialną i życiową wnioskodawczyni oraz jej potrzeby opierając się na danych wynikających z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Następnie wskazał na kryteria przyznawania przedmiotowego świadczenia na przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K., a w szczególności kategorie osób uprawnionych i warunki, jakie musiały spełniać. W związku z tym, iż skarżąca nie spełniała tych kryteriów, to pomimo niskiego dochodu i bezrobocia przedmiotowy zasiłek nie mógł być jej przyznany. Organ wskazał także, że M. D. może korzystać z pomocy siostry (m.in. w zakresie posiłków) oraz syna z rodziną, ponadto pomimo odmowy przyznania zasiłku, skarżąca samodzielnie pokonała trudną sytuację życiową, w jakiej znalazła się w miesiącu listopadzie i grudniu 2006 r. Należy zatem stwierdzić, iż organ w zaskarżonej decyzji podał i uzasadnił powody odmowy przyznania świadczenia, a dokonana przez organ ocena zasadności wniosku nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie potwierdzono ustaleń organu I instancji, iż posiada ona nieudokumentowane zasoby pieniężne, zwłaszcza, że decyzja organu I instancji została uchylona. Organ odwoławczy jedynie przytoczył twierdzenie organu I instancji i wskazał, że na tej podstawie organ ten zastosował art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Twierdzenie to nie stanowiło natomiast podstawy odmowy przyznania świadczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Organ odwoławczy nie stwierdził również, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, na ocenę tę nie ma wpływu ustalenie, iż skarżąca posiada na terenie K. rodzinę – siostrę i syna i korzysta z ich pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekając jako organ II instancji było niewątpliwie uprawnione do własnej oceny materiału dowodowego i wyciągnięcia z tej oceny stosownych wniosków, należy też zauważyć, że Kolegium w tym zakresie oparło się na wyjaśnieniach skarżącej. Podnoszona przez skarżącą kwestia nie rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania od decyzji w sprawie zasiłku okresowego nie leży w granicach niniejszej sprawy, stąd Sąd nie może się do niej odnieść. W związku z tym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa i w granicach prawem zakreślonych. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.