II SA/Bk 609/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję I i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2008r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje na rzecz adwokata K.Z.-P. ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Sprawa niniejsza dotyczy rozstrzygnięcia w kwestii zarzucanego przez skarżącego A. K. naruszenia stosunków wodnych na jego działce (łące) oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości K., wskutek wykopanego przez E. B. stawu na rowie melioracyjnym (Nr R – 19), który przebiega przez działkę Nr [...] E. B. Podanie skarżącego z prośbą o interwencję wpłynęło do organu (Wójta Gminy J.) w grudniu 2006 r. Pierwszą decyzją z [...] marca 2007 r. organ nakazał S. i E. B. konserwację rowu oraz nałożył konkretne czynności określające taki sposób piętrzenia wody w stawie, który pozwoli zachować swobodny jej przepływ. Zakres nałożonych obowiązków wynikał z przedłożonej przez właścicieli zbiornika (stawu) oceny obiektu i jego oddziałowywania na działki sąsiednie. Decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Drugą decyzją w sprawie wydaną [...] listopada 2007 r. Wójt odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie. Ta decyzja także została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (decyzją z [...] stycznia 2008 r.), a sprawę po raz kolejny przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] maja 2008 r. Wójt Gminy J. orzekając po raz trzeci w sprawie i działając na podstawie art. 12 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), w związku z art. 104 k.p.a., po raz kolejny postanowił odmówić nakazania właścicielem zbiornika przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Cytowany przepis zatem odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia stosunków wodnych, przy czym musi być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W świetle art. 29 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, w wyniku których zmiany stanu wody na gruncie powodują szkodę na gruncie sąsiednim. A zatem organ dokonując oceny skutków, jakie zostały wywołane w konsekwencji poczynionych przez właściciela zmian stanu wody na gruncie, winien przede wszystkim ustalić, czy przyczyniły się one do powstania szkody na gruncie sąsiednim. W toku postępowania administracyjnego na podstawie zgromadzonych dowodów ustalono, że gruntom sąsiadującym z działką oznaczoną nr geodezyjnym [...], na której znajduje się zbiornik wodny – staw, nie wyrządzono szkody. Zalecenia zawarte w sporządzonym przez osobę uprawnioną opracowaniu obiektu dotyczące utrzymania stosunków wodnych na gruncie są przestrzegane. Funkcjonowanie zbiornika wodnego wybudowanego przez S. i E. B. nie wpływa na zmianę stanu wodnego na gruncie sąsiednim – działce o nr geod. [...] i nie powoduje na nich żadnej szkody. Organ zaznaczył, że przepisy ustawy regulujące odpowiedzialność za szkody nie wyłączają odpowiedzialności opartej na przepisach kodeksu cywilnego. Wójt dodał, że z uwagi na to, że staw został – bez pozwolenia wodnoprawnego – zlokalizowany na urządzeniu melioracji wodnych szczegółowych (rowie melioracyjnym R – 19), postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. przekazał – zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne – podanie skarżącego Staroście Powiatowemu w M. lecz ten także postanowieniem "odesłał" akta Wójtowi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w oparciu o jakie dowody dokonał ustalenia, że funkcjonowanie stawu nie narusza naturalnych stosunków wodnych na sąsiednich gruntach w sposób powodujący szkody. W odwołaniu od tej decyzji A. K. i drugi wnioskodawca A. D. podnieśli, że bezpodstawnie – bo w oparciu o zmierzenie poziomu wody sztachetą – przyjęto, że wybudowany bezprawnie staw nie podtapia okolicznych gruntów. Skarżący zakwestionował rzetelność protokołu z oględzin. Podkreślił, że każdego roku ma problem ze zbiorem traw ze swojej łąki wskutek podtopienia. Zaakcentował bezprawne zniszczenie przez sąsiada E. B. urządzenia melioracji wodnych szczegółowych widniejącego w ewidencji melioracyjnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie ma dowodów na to, że w ostatnim czasie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich wobec nieruchomości ze zbiornikiem wodnym. W oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin (dokumentację zdjęciową) oraz ocenę obiektu sporządzoną przez rzeczoznawcę, nie można też stwierdzić, że na gruncie dochodzi do szkód wywołanych podtopieniami. Ponadto założenie na drodze gminnej w dniu 28 kwietnia 2008 r. przepustu z rur betonowych o średnicy 0,6 m i długości 6,0 m powinno zapobiegać stagnowaniu wody. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, że w rozpoznawanym stanie faktycznym mamy do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że oprócz zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego okresowe podtapianie gruntów może wynikać z faktu niekonserwowania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ale organem właściwym do wydania nakazów w zakresie konserwacji takich urządzeń, nie jest Wójt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło też w sprawie niniejszej, że Wójt mógł stosować jedynie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a nie art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, który reguluje sytuacje zmiany stanu wody na gruncie wskutek działań osób trzecich lub sił przyrody i przewiduje właściwość sądu powszechnego. Zarzuty odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za chybione. Z protokołu oględzin nie wynika by pracownik dokonujący oględzin odmówił spełnienia prośby Pana D. i nie dokonał oceny uwilgotnienia gruntów. Z protokołu wynika natomiast, że Skarżący ponownie odmówił jego podpisania. Kolegium podało też, że organem nadzoru w stosunku do spółki wodnej jest starosta. Zatem jeżeli działalność spółki wodnej narusza prawo wskutek jej bezczynności (zawieszenia działalności) to organem właściwym do podjęcia kroków prawnych w celu uzdrowienia sytuacji w spółce wodnej jest starosta a nie wójt. W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego, A. K. podniósł zarzuty naruszenia: - przepisów prawa procesowego, tj. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a.; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 3, 65 ust. 1 i 2 i 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi skarżący konsekwentnie podtrzymał stwierdzenie, że woda z naturalnego cieku wodnego na jego łące nie ma możliwości spłynięcia do rowu melioracyjnego i stawu, bo lustro wody w stawie jest wyżej niż w naturalnym cieku wodnym na jego łące. Skarżący zadaje pytanie: jak można zrobić konserwację rowu Nr [...], który istnieje tylko w ewidencji melioracyjnej, bo w rzeczywistości jest stawem. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem bez należytego wyjaśnienia faktów mających prawotwórcze znaczenie w sprawie. Tym samym doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. "Prawo wodne" (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) wynika, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowi ust. 3 art. 29 ustawy "Prawo wodne" w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy powyższe statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie: - że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów; - że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie nasuwa wątpliwości to, że właściciele nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości K., zmienili stosunki wodne na gruncie wykonując w 1991 r. na rowie melioracyjnym biegnącym przez działkę zbiornik wodny (staw). Z akt sprawy wynika, że zbiornik wykonali bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy "Prawo wodne" z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U Nr 38, poz. 230 z późn. zmianami) obowiązującej w dacie realizacji zbiornika, wynikało, że wykonywanie urządzeń wodnych tego rodzaju wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Zrealizowany zbiornik został wykonany na rowie melioracyjnym, stanowiącym urządzenie melioracji wodnych szczegółowych (vide: art. 91 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 24 października 1974 r.), wpisane do ewidencji urządzeń melioracyjnych. Przegrodzony spornym zbiornikiem wodnym rów melioracyjny (R – 19) łączy się – co jest bezsporne – z naturalnym ciekiem wodnym biegnącym przez działkę skarżącego oznaczoną numerem geodezyjnym Nr [...]. Naturalne cieki wodne ustawa Prawo wodne z 1974 r. też wprost zaliczała do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (vide: art. 91 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Zatem ciek wodny na działce skarżącego i rów melioracyjny (R – 19) stanowiący jego przedłużenie tworzyły w terenie jeden system melioracji wodnych szczegółowych. "Wkroczenie" w ten system wybudowanym w poprzek rowu zbiornikiem pozostaje w ewidentnym związku przyczynowym z funkcjonowaniem całego urządzenia melioracyjnego. Logiczne jest, że regulacja poziomu wody w stawie (zbiorniku) ma wpływ na stan wody w rowie i łączącym się z nim cieku. Ustalenie czy wpływ wybudowanego zbiornika był dla nieruchomości sąsiednich szkodliwy, stanowiące drugą przesłankę materialnoprawną decyzji z art. 29 ust. 3 aktualnego Prawa wodnego, wymagało przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. Nie mogło się ono ograniczyć do oględzin albowiem "oddziaływanie" to proces ciągły, wymagający obserwacji, nie dający się stwierdzić w każdym momencie. Już z wniosku skarżącego inicjującego postępowanie wynikało, ze od 15 lat ponosi on straty z tytułu zalewania łąki wodą na skutek spiętrzania jej przez sąsiada w zbiorniku wykonanym na rowie melioracyjno – drenacyjnym. Twierdzenie to skarżący konsekwentnie podtrzymywał przez cały tok postępowania administracyjnego (w piśmie z 26 stycznia 2007 r., odwołaniach od decyzji). Spostrzeżenia skarżącego podzielił także jego sąsiad A. D. w piśmie złożonym do organu 31 stycznia 2007 r. (k. 25 akt administracyjnych). Organ administracji zaniechał przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków oraz przesłuchania stron na okoliczność negatywnego oddziaływania spornego zbiornika na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem Sądu organ z naruszeniem zasady oficjalności i prawdy obiektywnej przerzucił też na skarżącego obowiązek przedkładania opinii i ekspertyz mających potwierdzić negatywne oddziaływanie spornego zbiornika na nieruchomości sąsiednie. Stosownie do art. 7 k.p.a. to organy administracji "podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. to na organach administracji ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia w sposób wyczerpujący. W tym celu organy mogą w każdym stadium postępowania zmieniać, uzupełniać lub uchylać postanowienia dotyczące przeprowadzania dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.), a jako dowód mogą dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowody z dokumentów, zeznań świadków, przesłuchania stron, opinie biegłych oraz dowód z z oględzin (art. 75 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie zwłaszcza dowód z opinii biegłego może się stać dowodem koniecznym, przesądzającym o istnieniu związki przyczynowego między funkcjonowaniem spornego zbiornika a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym (w razie przesądzenia tego związku) rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Potrzeba wypowiedzenia się przez biegłego jest tym bardziej wskazana, że w międzyczasie na odcinku łączącym naturalny ciek wodny na działce Nr [...] z rowem melioracyjnym (R – 19) wykonany został przez Gminę J. przepust na drodze gminnej, w sprawie funkcjonowania którego to przepustu (jego stanu technicznego) pozostaje obecnie w toku odrębne postępowanie administracyjne, na potwierdzenie czego skarżący złożył na rozprawie kopię protokołu z oględzin przeprowadzonych 27 października 2008 r. oraz kopię fotografii (k. 69 – 79 akt sadowych) Dopiero po przeprowadzeniu w pełnym zakresie postępowania dowodowego, organ może przystąpić do oceny materiału dowodowego w jego całokształcie. Ocena dowodów niekompletnych i niepełnych zawsze narusza art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie mając na uwadze złożony przed zamknięciem rozprawy wniosek pełnomocnika z urzędu reprezentującego skarżącego o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd kierując się treścią art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wysokość przyznanego pełnomocnikowi wynagrodzenia ustalono w oparciu o stawki wynikające z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 202 r. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).