II SA/Bk 61/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] Starosta Powiatu B. odmówił M. Sp. z o.o. w B., jako zarządzającemu składowiskiem, wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w Z., położonego na działkach o nr geod. [...] i [...], przeprowadzone zgodnie z technicznym sposobem zamknięcia składowiska oraz sposobem rekultywacji opisanym we wniosku. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wniosek oraz złożone wyjaśnienia zawierają dane nieścisłe, niejednoznaczne, uniemożliwiające wydanie zgody bez ich sprecyzowania. W ocenie organu wskazany techniczny sposób zamknięcia składowiska nie zawiera jednoznacznych danych dotyczących wszystkich planowanych działań. Powołując się zaś na § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, stwierdził, że sposób technicznego zamknięcia powinien określać konkretne ilości i rodzaje odpadów przewidzianych do wbudowania oraz ścisły sposób ich wykorzystania, co jest niezbędne przy wydaniu zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami. Tymczasem - w ocenie organu - przedłożony wniosek zawiera stwierdzania warunkowe, określające możliwe warianty i stan prawny wynikający z przepisów, a nie konkretne rozwiązania przyjęte dla przedmiotowego składowiska. Organ zauważył też, iż podane zostały całkowite objętości odpadów przewidzianych do utworzenia poszczególnych warstw, jednak bez podania ich rodzaju i masy. Ponadto - zdaniem organu - zastrzeżenie budzi proponowany przez wnioskodawcę sposób prowadzenia rekultywacji, albowiem uniemożliwia prawidłowe zaplanowanie rekultywacji i stworzenie warstwy rekultywacyjnej o jednorodnym charakterze: zarówno właściwościach fizycznych, jaki chemicznych i geotechnicznych. Zdaniem organu, celem projektu rekultywacji powinno być zaplanowanie i określenie możliwości jak najszybszego osłonięcia złożonych odpadów, w celu jak najszybszego zminimalizowania jego wpływu na środowisko, który może być znaczący. Organ stwierdził także, że na przekrój nie podano rzeczywistego rodzaju odpadów, a wskazano także warianty. Zdaniem organu zastosowana też na stokach warstwa ziemi urodzajnej o miąższości 17 cm, wzmocnionej matą SECUMAT, nie zapewni odpowiedniej izolacji odpadów od czynników zewnętrznych, w tym np. przenikania wody w głąb masy odpadów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzucając jej naruszenie art. 54 ustawy o odpadach oraz § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że złożony przez nią wniosek o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska oraz projekt rekultywacji zawiera dane nieprecyzyjne i niejednoznaczne. Wyjaśniła, że we wniosku oraz piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 r. wymieniono zarówno kody odpadów, które będą wykorzystywane w procesie rekultywacji, jak również ich ilości w m3. Wnosząca odwołanie poinformowała jednocześnie, że składowisko odpadów będzie rekultywowane przy wykorzystaniu odpadów, które zostały ujęte w rozporządzeniu jako dopuszczone do odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Spółka nie zgodziła się natomiast z organem, że wniosek na zamknięcie składowiska powinien zawierać techniczny sposób zaniknięcia składowiska odpadów, podkreślając, że ani ustawa o odpadach, ani przepisy wykonawcze nie określają poziomu szczegółowości projektu. Zdaniem odwołującej się spółki nie jest prawdą, że określony w projekcie rekultywacji sposób wykorzystania odpadów i ich ilości nie jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, bowiem ilości odpadów przewidywanych do rekultywacji w projekcie zostały wymienione. Spółka poinformowała jednocześnie, że w piśmie z 6 sierpnia 2012r. opisany został sposób wykorzystania poszczególnych odpadów i podana grubość poszczególnych warstw. Opisany został także sposób formowania i wzmocnienia skarpy. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu, że przewidziane w projekcie usypanie warstwy ziemi urodzajnej o miąższości 17 cm wzmocnionej matą Secumat nie zapewni odpowiedniej izolacji od czynników zewnętrznych, w tym przenikania wody w głąb masy odpadów, spółka wskazała, że mata Secumat jest dość powszechnie stosowanym materiałem wykorzystywanym do wzmacniania skarp składowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] listopada 2012r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że ustawa o odpadach nie zawiera regulacji, która enumeratywnie wskazywałyby sytuacje, w których organ właściwy do wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, odmówi wydania tej decyzji. Wobec zaś braku wskazania przez ustawodawcę przesłanek obligatoryjnej odmowy wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, to organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest dokonać indywidualnej oceny proponowanych rozwiązań. Organ zwrócił też uwagę, iż żaden przepis ustawy o odpadach oraz ustawy prawo ochrony środowiska nie zdefiniował pojęcia rekultywacji składowiska odpadów. Stąd też przy wykładni tego pojęcia konieczne, jest zdaniem SKO, posłużenie się zapisem § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Organ zwrócił też uwagę, że przepisy ww. rozporządzenia nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku podania w projekcie rekultywacji dokładnych ilości odpadów przewidzianych do wykorzystania w procesie rekultywacji, co uczyniła w niniejszej sprawie odwołująca się Spółka. Końcowo Kolegium podkreśliło, że zgadza się z motywami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, albowiem, tak jak ustalił organ I instancji, w przekroju I-1 nie ujęto wału z gruzu budowlanego, a w podanych objętościach odpadów możliwych do wykorzystania nie ujęto objętości odpadów przewidzianych do wykorzystania jako wypełnienie, podano jedynie objętości odpadów przewidzianych do wykonania warstw rekultywacyjnych Ponadto, jak podkreśliło SKO, Spółka nie wskazała precyzyjnie, jakie odpady będą zastosowane, stąd też nie można wykluczyć wpływu tych odpadów na podłoże niechronione warstwą izolacyjną. W ocenie organu odwoławczego zastrzeżenie budzi też, przewidziany w projekcie rekultywacji składowiska odpadów dwuletni okres kształtowania warstwy technicznej z różnego rodzaju odpadów w ilościach i rodzajach nieokreślonych. Tak długi okres może, zdaniem organu, wpłynąć na trwałość warstw ułożonych jako pierwsze i spowodować ich uszkodzenie w wyniku spływu wód opadowych roztopowych. Z podanych względów SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w Z. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego spółka M. Sp. z o.o. w B. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, iż organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich jej zarzutów, pominął istotę rekultywacji wynikająca z innych obowiązujących przepisów prawa, m.in. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także obecny stan techniczny składowiska i możliwości faktyczne jego zagospodarowania, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej Spółki orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę, że do rekultywacji zostaną użyte tylko te odpady, które zostały dopuszczone do stosowania stosownym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, co zostało uszczegółowione w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012r. uzupełniającym wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Z., którego zarządzającym jest M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania. Zgodnie z ust.1 tego przepisu zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu. Jak stanowi zaś art. 54 ust. 2 w/w ustawy zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji - właściwy organ, którym w przedmiotowej sprawie jest starosta. W myśl art. 54 ust.3 komentowanej ustawy wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien zawierać: 1) określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części; 2) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów; 3) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 7 w/w ustawy o odpadach zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części powinna określać: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części; 2) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów, która stanowi datę zamknięcia składowiska; 3) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów; 4) sposób sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, w tym monitoringu, oraz warunki wykonania tego obowiązku. Z powołanej wyżej normy wynika zatem, że ustawa o odpadach nie zawiera regulacji, która enumeratywnie wskazywałyby sytuacje, w których organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, odmówi wydania tej decyzji. Nie sposób jednak przyjąć, iż wobec braku takiego zapisu, organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest każdorazowo zobligowany do spełnienia żądania strony wnioskującej o jej wydanie. Z tego też względu, jak zasadnie przyjęły orzekające w sprawie organy, wobec braku wskazania przez ustawodawcę przesłanek obligatoryjnej odmowy wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, organ właściwy do wydania decyzji musi dokonać indywidualnej oceny proponowanych rozwiązań. Organy administracji I i II instancji odmawiając wydania zgody na zamknięcie składowiska odpadów uznały, że przedstawiony we wniosku techniczny sposób zamknięcia i rekultywacji składowiska przy użyciu odpadów nie spełnia wymagań z zakresu gospodarowania odpadami oraz nie daje gwarancji prawidłowego przeprowadzenia zamknięcia składowiska. Pojęcie rekultywacji składowiska odpadów w ujęciu komentowanej ustawy, mimo braku odrębnej definicji, należy utożsamiać z bezpiecznym zamknięciem składowiska odpadów. Definicja zaś rekultywacji zawarta w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na którą powołuje się skarżący, może być stosowana jedynie pomocniczo (tak: M. Bar, M. Bojarski, M. Duczmal, M. Górski, J. Jerzmański, Ustawa o odpadach. Komentarz, str. 381). Przy wykładni tego pojęcia zasadne jest natomiast, jak słusznie uczyniły to orzekające w sprawie organy administracji, odwołanie się do § 17 ust.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. nr 61, poz. 549 ze zm.). Przepis ten wyjaśnia, że rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, określonym w zgodzie na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze, integrującą obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiającą obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko, stosując materiały niebędące odpadami lub odpady, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Po dniu zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne lub składowisku odpadów obojętnych lub ich części, skarpy oraz powierzchnię korony składowiska porządkuje się i zabezpiecza przed erozją wodną i wietrzną przez wykonanie odpowiedniej okrywy rekultywacyjnej, której konstrukcja uzależniona jest od właściwości odpadów (ust. 4). Minimalna miąższość okrywy rekultywacyjnej dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne powinna umożliwić powstanie i utrzymanie trwałej pokrywy roślinnej (ust. 5). Jak wynika z powyższych regulacji rekultywacja składowiska jest działalnością mającą na celu przywrócenie środowisku, zniszczonemu przez człowieka, jego biologicznych funkcji. Jest to proces złożony, obejmujący prace prowadzone po zamknięciu składowiska, polegające na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej, pokrywy roślinnej. Rekultywacja jest więc procesem wykonywanym po zakończeniu eksploatacji składowiska, a więc po jego zamknięciu i obejmuje opisane w rozporządzeniu działania. Ponadto, jak słusznie zauważyło Kolegium, w celu wykonania uszczelnienia i okrywy rekultywacyjnej mogą być wykorzystane odpady, ale tylko określonego rodzaju, co jest kwalifikowane jako odzysk odpadów. Także w procesie rekultywacji wykorzystane mogą być odpady określonego rodzaju, do porządkowania i zabezpieczenia przed erozją wodną i wietrzną skarpy i powierzchni korony zamkniętego składowiska lub jego części, w ilości wynikającej z technicznego sposobu zamknięcia składowiska. Maksymalna warstwa odpadów użytych do kształtowania skarp i korony składowiska powinna być mniejsza niż 25 cm, odpady z podgrupy 1701 oraz odpady o kodach 10 12 08, 10 13 82 przed ich zastosowaniem należy poddać kruszeniu (załącznik nr 1 pkt 12 rozporządzenia MŚ z dnia 21 marca 2006r.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w kontekście opisanych regulacji ustawy o odpadach, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r., przyznać należy rację orzekającym w sprawie organom, że nie jest dopuszczalne przewidziane w projekcie rekultywacji wypełnianie (uzupełnianie) odpadami czaszy składowiska (przekrój III-III, przekrój II-II i szczegół A), albowiem szczegół A i przekroje przedstawiają nagromadzenie odpadów w ilości przekraczającej miąższość 25 cm (załącznik nr l pkt 12 ww. rozporządzenia). W projekcie nie wskazano tego, podając wypełnienie jako np. mieszankę popiołowo-osadową lub kompost, który nieodpowiada wymaganiom lub odpady mineralne 19 12 09 (załącznik nr 1 pkt 12 rozporządzenia z 2006r.). Ponadto w przekroju I- 1 nie ujęto wału z gruzu budowlanego. Natomiast w podanych objętościach odpadów możliwych do wykorzystania nie ujęto objętości odpadów przewidzianych do wykorzystania jako wypełnienie, podano jedynie objętości odpadów przewidzianych do wykonania warstw rekultywacyjnych. Spółka nie wskazała także precyzyjnie, jakie odpady będą zastosowane (używając opisu "np."), stąd też, jak trafnie podkreśliły organy obu instancji, nie można wykluczyć wpływu tych odpadów na podłoże nie chronione warstwą izolacyjną. Wątpliwości Sądu budzi także, przewidziany w projekcie rekultywacji składowiska odpadów dwuletni okres kształtowania warstwy technicznej z różnego rodzaju odpadów w ilościach i rodzajach nieokreślonych i niezaplanowanych o różnych właściwościach. Nie zapewnia to, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, skutecznego i szybkiego przeprowadzenia prac mających na celu zabezpieczenie przed wpływem składowiska na środowisko. Dodatkowego podkreślenia wymaga fakt, iż na przekrojach nie podano rzeczywistego rodzaju odpadów, a wskazano także warianty (skrót: "np."). Tymczasem warstwa rekultywacyjna zbudowana z różnych odpadów, wbudowywanych bez wcześniejszego zaplanowania miejsca wbudowania, miąższości i rodzaju będzie miała, na co zwróciły uwagę organy, różną stabilność geotechniczną oraz różną przepuszczalność wody i wodochłonność wpływającą też na stabilność tej warstwy oraz powstawanie ewentualnych spływów powierzchniowych. W związku z tym, że przedłożony projekt rekultywacji i wyjaśnienia skarżącego nie zawierają informacji, jakie rodzaje i jakie ilości odpadów zostaną faktycznie wykorzystane, a z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że sposób technicznego zamknięcia powinien określać konkretne ilości i rodzaje odpadów przewidzianych do wbudowania oraz ścisły sposób ich wykorzystania, trafne było rozstrzygnięcie organów administracji odmawiające wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów komunalnych w Z. Należy jednak podkreślić, że wydana w tym przedmiocie decyzja negatywna, nie uniemożliwia skarżącej Spółce wystąpienia z ponownym wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów, pod warunkiem uwzględnienia w projekcie rekultywacji składowiska odpadów (stanowiącego załącznik do niniejszego wniosku) opisanych wyżej zastrzeżeń. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne obowiązujące w dacie jej wydania. Nie doszło też do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.