II SA/Bk 611/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Ch. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej D.B. kwotę 289 (dwieście osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Burmistrz Ch. po trzecim rozpoznaniu sprawy (dwie pierwsze decyzje z [...].06.2005r. i [...].09.2005r. zostały w trybie odwoławczym uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia) orzekł o ustaleniu wobec skarżącej D.B. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie wsi O., gm. Ch. – działki Nr [...]/12, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmując, iż opłata ta wynosić winna 7221,30 złotych. Organ powołał się na art. 36 i 37 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że działka Nr [...]/12, wyodrębniona w wyroku podziału działki [...]/9 została w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ch. zatwierdzonym uchwałą RM w Ch. z [...] grudnia 2001r. przeznaczona w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przed uchwaleniem nowego planu, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Ch. z 1988 roku (z późn. zmianami) teren działki [...]/9 tj. z której wyodrębniono teraz wycenioną nieruchomość, przeznaczony był w całości do użytkowania rolniczego (oznaczony symbolem 18,9 RZ). Skarżąca zbyła działkę [...]/12 w dniu [...].02.2005r. tj. przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu zmieniającego przeznaczenie nieruchomości, stąd organ przystąpił do naliczenia renty planistycznej zlecając rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym J.L. sporządzonym na nowo w grudniu 2005 roku różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu poprzedniego przeznaczenia terenu wynosi według cen z dnia zbycia nieruchomości kwotę 24.071,30 złotych. Wg nowego planu procentowa stawka renty planistycznej ustalona została na poziomie 30 % co w odniesieniu do wskazanej różnicy wartości nieruchomości zamyka się kwotą opłaty 7221,30 złotych. Operat szacunkowy złożony w marcu 2006r. organ I instancji uznał za rzetelny i sporządzony zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji D.B. zarzuciła organowi I instancji: 1. bezzasadne przyjęcie zawyżonej wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wartość sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością działek wyceniono na kwoty znacznie niższe i na skutek tego opłaty adiacenckie ustalono na kwoty niższe, tym bardziej, że przedmiotowa działka jest działką, znacznie mniej atrakcyjną od pozostałych, 2. oparcie decyzji na operacie szacunkowym ustalającym wartość nieruchomości nie uwzględniającym w wycenie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego ujemnej cechy działki wpływającej na jej wartość takiej jak podmokły teren, uniemożliwiający budowę na przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z [...] lipca 2006r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej kolegium najpierw przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do renty planistycznej oraz treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do stosowania której w odniesieniu do zasad wyceny nieruchomości odsyłają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a następnie stwierdziło, iż stanowiący podstawę naliczenia opłaty zaktualizowanej i uzupełniony operat szacunkowy jest rzetelny i stanowi wiarygodną podstawę do przyjętych obliczeń. Przyjęte obliczenia biegłego nie naruszają przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Na stronie 12 operatu szacunkowego, biegły wyjaśnił, że pod pojęciem wielkość i kształt działki rozumieć należy wielkość działki oraz ukształtowanie powierzchni terenu, które to cechy wpływają w ok. 10 % na uzyskiwane w wyniku sprzedaży ceny nieruchomości. W pkt 4.1, dotyczącym określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu współczynników korygujących, biegły ocenił tę właśnie cechę jako niezadawalającą i zastosował odpowiedni współczynnik korygujący, zmniejszający /tym samym/ wartość omawianej działki. Stąd też, nie można powiedzieć, że rzeczoznawca nie odniósł się zupełnie do podnoszonej przez Skarżącą kwestii nie wzięcia pod uwagę /przy ocenie wartości nieruchomości/ faktu, że teren ten jest podmokły. Poza tym, twierdzenie odwołującej się, iż powyższe okoliczności powodują, że na terenie tym nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa, jest – zdaniem Kolegium – zgoła przedwczesne, czy też gołosłowne. Kolegium nadmieniło, że działka została sprzedana, a zarówno nabywcy jak i sprzedawca zapewne posiadali wiedzę, że jest ona przeznaczona do zabudowy jednorodzinnej, a zagospodarowanie jej może odbyć się przy konieczności poniesienia pewnych nakładów finansowych. Dlatego też i ten argument odwołania należy uznać za niezasadny i nie mający znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia omawianej opłaty. Nie można było też w niniejszym postępowaniu posłużyć się /o co wnioskowała skarżąca/ innymi operatami szacunkowymi/ sporządzonymi wcześniej, czy też w innych sprawach/ i wartościami w nich przyjętymi, bowiem Kolegium, jak i organ I instancji doszukały się w nich wielu błędów. Stąd też nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego D.B. zarzuciła decyzji odwoławczej: I . wymierzenie tzw. renty planistycznej należnej za działkę o numerze [...]/12 w sytuacji gdy opłata z tytułu zwiększenia się wartości tej działki po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została już wymierzona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 roku [...] o ustaleniu wysokości tej opłaty za działkę [...]/9, bowiem działka [...]/12 stanowi część wydzieloną z działki [...]/9, II. oparcie decyzji o wadliwie sporządzony operat rzeczoznawcy majątkowego J.L. z grudnia 2005 roku, w którym: 1. biegły w poszukiwaniu ceny średniej gruntów niezabudowanych położonych w gminie Ch. ustala cenę średnią przy przyjęciu ceny maksymalnej 22.388 złotych za hektar zaś minimalnej 3.753 złotych za hektar, a więc przyjmuje bardzo dużą rozbieżność tych cen bez odrzucenia przypadków ekstremalnych, 2. biegły wylicza, iż cena 1 m 2 gruntu rolnego położonego w gminie Ch. wynosi około 1,69 złotych za m2, co jest ceną niezwykle niską, nieuwzględniającą faktu, iż przy sprzedaży przedmiotowej działki miała ona wartość wyższą w związku ze spodziewaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, 3. biegły zawyżył wartość działki po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględniwszy okoliczności, iż jest to działka położona na gruncie podmokłym, a oprócz tego nie uwzględnił w wycenie cen ustalonych w operatach szacunkowych dla sąsiednich działek sporządzonych w latach 2004 – 2005 o podobnych warunkach i powierzchni. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącej decyzje sankcjonują ponowne pobranie opłaty za działkę Nr [...]/12 powstałą z podziału działki [...]/9 oraz zostały wydane wskutek oparcia się na niewłaściwie sporządzonej opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie ze wszystkimi zarzutami skarżącej Sąd się zgodził. Za nietrafny Sąd uznał zarzut sprecyzowany w punkcie I-szym oparty na niedopuszczalności ustalenia renty planistycznej w sytuacji wcześniejszego ustalenia i pobrania od skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości macierzystej nieruchomości spowodowanego jej podziałem, możliwość którego to podziału przewidział ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nastąpiło bowiem na podstawie przepisów innej ustawy niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której to ustawy przepisy stanowiły podstawę prawną niniejszej decyzji o ustaleniu renty planistycznej. Możliwość pobierania opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości przewidują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to regulacja niezależna od regulacji wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ta ostatnia ustawa wcale nie ogranicza obowiązku ustalenia renty planistycznej wyłącznie do nieruchomości nieobjętych wcześniejszymi podziałami ( i ewentualnie pobranymi w ich następstwie opłatami adiacenckimi). Nadto o ile ustawa o gospodarce nieruchomościami nie statuuje obowiązku pobierania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem pozostawiając to uznaniu organu o tyle ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) wyboru w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) o ile dojdzie do zbycia tejże nieruchomości przez właściciela ( użytkownika wieczystego) i nie upłynął okres 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy regulujące instytucję renty planistycznej mają bowiem charakter norm wiążących organ. Przyczyną z powodu której Sąd dopatrzył się konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stało się nienależyte wyjaśnienie kwestii wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, bazujące na operacie szacunkowym pobieżnie ocenionym. Do ustalenia wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz do rzeczoznawców dokonujących wycen mają zastosowanie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603). Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tj. zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (wg zasady swobodnej oceny dowodów). Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę kwestię oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłaszanych do opinii (vide: pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.11.2004r. sygn. IV SA/Wa 277/04). Organ winien ocenić czy biegły nie naruszył zasad ustalania szacowania nieruchomości i czy opinia zawiera uzasadnienie dla przyjętej przez biegłego metody szacowania. W niniejszej sprawie – jak wynika z operatu szacunkowego z grudnia 2005r. – określenia wzrostu wartości rynkowej spornej nieruchomości, rzeczoznawca dokonywał w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wynika nadto, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (vide: § 4 pkt 4 rozporządzenia). Jak stanowi przy tym § 5 pkt 1 rozporządzenia, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Odnosząc przytoczone wyżej ogólne założenia ustawodawcy do przyjętego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę podejścia i metody wyceny nieruchomości, stwierdzić należy, iż przedłożony operat (z grudnia 2005r.) nie pozwalał na uznanie, iż prawidłowo zastosowano w nim normy regulujące metodę i sposób wyceny. O powyższym świadczy szereg uwag samego organu do przedłożonego operatu, zawartych w piśmie z [...] stycznia 2006r. (k. 106- 106 odwrót akt administracyjnych I instancji), wytykających nieadekwatność przyjętych do porównań nieruchomości z uwagi na ich odmienne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niż przeznaczenie wymienionej działki i brak wyjaśnienia przez biegłego zasadności takiego wyboru próbki reprezentatywnej. Do szczegółowych uwag organu rzeczoznawca odniósł się jedynie czterema ogólnikowymi zdaniami, nie wyjaśniającymi w sposób przekonujący stanowiska biegłego. Przy tak licznych zastrzeżeniach do operatu zarówno ze strony organu, jak i strony skarżącej, ostatecznie doszło do oparcia decyzji na dowodzie budzącym szereg wątpliwości natury merytorycznej. W efekcie, na to słusznie zwraca uwagę skarżąca, mogło dojść do niewłaściwego ustalenia renty planistycznej poprzez rażące obniżenie wartości rynkowej wycenionej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia obowiązującego przed uchwaleniem planu (jako grunt rolny nieruchomość została wyceniona jedynie na kwotę 2291 złotych tj. około 1,69 złotych za 1 metr kwadratowy) i poprzez zawyżenie jej wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu (wg poziomu cen z dnia zbycia nieruchomości wyceniona ona została na kwotę 26 362 złotych tj. przy przyjęciu – w przybliżeniu – ceny 19,47 złotych za 1 metr kwadratowy). Z akt sprawy oraz dołączonych na żądanie sądu akt administracyjnych dotyczących rent planistycznych ustalonych po sprzedaży przez skarżącą sąsiednich działek ([...]/13, [...]/14, [...]/15) oraz akt dotyczących ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości macierzystej nieruchomości na skutek jej podziału (pierwotnej nieruchomości [...]/9), wynika, że już macierzysta nieruchomość przed jej podziałem jako grunt rolny była wyceniona na wyższą kwotę niż obecnie (2,53 zł/m2), a także, że żadna ze zbytych wcześniej działek wydzielonych z tej samej nieruchomości, (wycenionych przy uwzględnieniu ich obecnego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) nie została wyceniona na kwotę wyższą niż sporna (działka Nr [...]/13, po 15,01 zł /m2, działka [...]/14 po 13,72 zł/m2 a działka Nr [...]/15 najbardziej atrakcyjna z uwagi na położenie – po 17,38 zł/m2). Dodać przy tym należy, że skarżąca dołączonymi do akt sądowych zdjęciami (k. 33 akt) uprawdopodobniła mniejszą atrakcyjność wycenionej nieruchomości z uwagi na jej specyficzne położenie (na podmokłym gruncie), utrudniające możliwość wykorzystania zgodnego z obecnym przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych tj. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji orzekł jak w wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 li "c" ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).