II SA/Bk 612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. Sp. z o.o. w H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobycie kruszywa oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Starostwo Powiatowe w S., wnioskiem z dnia 7 czerwca 2010 r., zwróciło się do Burmistrza S. o uzgodnienie projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "J. II – Pole E" położonego w obrębie działki nr geod. 232 w obszarze ewidencyjnym wsi G. w gminie S. dla A. Spółka z o.o. z siedzibą w H. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa, Burmistrz S. nie uzgodnił projektu decyzji. Na skutek zażalenia złożonego przez zainteresowaną spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia 22 lipca 2010 r. nr 408.82/F-9/I/10, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 6, 7, art. 106 § 2 i 5, art. 144 kpa oraz z art. 16 ust. 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego, uchyliło kwestionowane postanowienie w całości i uzgodniło projekt decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] WSA w Białymstoku uchylił postanowienie organu odwoławczego z tego powodu, że zostało wydane z naruszeniem art. 7 kpa w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że z literalnego brzmienia art. 16 ust. 5 ustawy wynika jednoznacznie, iż jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni on zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Dlatego rzeczą organów w sprawie niniejszej było dokonanie ustaleń w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji przestał obowiązywać z dniem 1 grudnia 2003 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazano ustalenie czy studium przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin. Jednocześnie wyjaśniono, że uchylono tylko II instancję, bo sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub w całości, zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 106 § 2 i 5 oraz art. 144 kpa i art. 16 ust. 5 i art. 53 ustawy – prawo geologiczne i górnicze a także art. 170 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2010 r. (pkt 1) i uzgodniło decyzję Starosty S. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "J. II - POLE E" w obrębie wyznaczonego obszaru górniczego J. II - POLE E, położonego na części działki o nr geod. 232 w obrębie geodezyjnym G., gmina S., powiat s., województwo p., w zakresie, w jakim teren i obszar górniczy określane koncesją pokrywają się z granicami obszaru określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jako teren preferowany do wydobycia surowców naturalnych (pkt 2), w pozostałym zakresie z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. odmówiło uzgodnienia (pkt 3). W uzasadnieniu podano, że wykonując prawomocny wyrok Kolegium umożliwiło Spółce wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego i ustaliło, że przedłożone organowi II instancji wyrys i wypis ze Studiów wskazują, iż nieznaczna część nieruchomości, w której zalega udokumentowane złoże kruszywa, znajduje się na obszarze preferowanym w Studium do wydobycia. Ponieważ mapa, na której przedstawiono graficznie ustalenia tego dokumentu polityki przestrzennej gminy, posiada małą skalę 1:25 000, Kolegium nie mogło wskazać precyzyjniej zakresu pozytywnego stanowiska, które - jak wynika z informacji Urzędu Miejskiego w Sokółce - dotyczy przestrzeni c.a. 1400 m2 (obejmującej na mapie c.a. 0,5 mm2 powierzchni). Nie ulega jednak wątpliwości, że część działki nr 232 znajduje się na obszarze preferowanym do wydobycia, a przeważająca część - poza nią (dowodem może tu być kopia mapy nieobowiązującego obecnie planu miejscowego, na której nawet oznaczenie numeru działki znajduje się poza granicami ww. obszaru). Kolegium nadmieniło, że chcąc uczynić użytek z niniejszego postanowienia organ właściwy do wydania koncesji będzie w stanie określić precyzyjnie granice dopuszczane do wydobycia, gdyż ma możliwość posłużenia się kopiami map o mniejszej skali, na których wrysowanie przebiegu granicy obszaru preferowanego w Studium do wydobycia nie będzie sprawiało większych kłopotów. W razie potrzeby może zwrócić się o sporządzenie wyrysu ze Studium w takiej skali, która mu to umożliwi. Możliwości Kolegium, jako organu wyrażającego stanowisko w sprawie, są w tym zakresie węższe. Przepisy prawa nie przewidują bowiem określania tego stanowiska w formie graficznej. Nieuzupełnienie materiału dowodowego o mapę w mniejszej skali, SKO argumentowało tym, że Sąd wyraził wiążącą ocenę prawną, iż akta sprawy zawierają wystarczający materiał dowodowy do dokonania niezbędnych ustaleń. Postanowienie to w części odmawiającej uzgodnienia decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze działki nr 232 objętej wnioskiem, zaskarżyła zainteresowana spółka i zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 76 § 1 i 2, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: a. brak podjęcia czynności niezbędnych dla należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, b. brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy spowodowane błędną wykładnią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Adminsitracyjnego w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r. [...] co do możliwości prowadzenia postępowania dowodowego i obowiązku orzekania w oparciu jedynie o już zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. 2. art. 8 kpa, poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z pozostającymi w obrocie prawnym innymi ostatecznymi orzeczeniami organów administracji, w tym z decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz z decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, 3. naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia i określenia przedmiotu uzgodnienia – obszaru nim objętego. Wskazując na te naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części objętej punktem 2 i 3 i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że SKO wysnuło nieuprawniony wniosek z konstatacji Sądu co do dalszego postępowania, że jest związane oceną prawną dotyczącą tego, że akta sprawy zawierają materiał dowodowy wystarczający do dokonania niezbędnych ustaleń. Podano, że w uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na obowiązek organu ustalenia, czy studium przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin. Wskazał przy tym, że w jego ocenie sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości, co nie oznaczało jednak, że wyklucza prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie uzupełniającym - w "nieznacznej części" - niezbędnym dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia. Kolegium w toku rozpoznawania sprawy stwierdziło, że stanowiąca załącznik do Studium mapa wykonana w skali 1:25000 nie pozwala na precyzyjne określenie zakresu pozytywnego uzgodnienia, skoro cały obszar wyznaczonego terenu górniczego obejmuje na mapie ok. 0,5 cm2, a obszar działki nr 232, który wedle informacji Urzędu Miejskiego w Sokółce mógłby być przeznaczony pod wydobycie, na mapie obejmuje ok. 0,5 mm2 powierzchni. Istotnie, przy takiej skali mapy, nie było możliwe wyznaczenie obszaru uzgodnienia, ale powinno to skłonić Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, chociażby poprzez zażądanie mapy w skali pozwalającej na dokonanie miarodajnych ustaleń. Za stanowczo niewystarczające uznać należy przyjęcie za wiarygodne samego stwierdzenia pochodzącego od organu I instancji, że z obszaru działki nr 232 jedynie 1400 m2 może zostać objęte działalnością wydobywczą. Skarżąca spółka podała, że nie do przyjęcia jest bowiem taka wykładnia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związania wskazaniami Sądu co dalszego postępowania, która wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom kpa, a zwłaszcza art. 7 i 77, uniemożliwiałaby podejmowanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania całego możliwego materiału dowodowego. Podstawy do takiej wykładni nie daje przy tym treść uzasadnienia wskazywanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podano również, że zaskarżane postanowienie pozostaje w opozycji do decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz z decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Pomimo tego, że postępowanie objęte niniejszą skargą jest postępowaniem o charakterze jedynie wpadkowym, jego ewentualny negatywny skutek może jednak powodować eliminację możliwości wykonywania innych ostatecznych decyzji organów administracji, nadających określone uprawnienia stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Kwestia dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "J. II – Pole E" położonego w obrębie działki nr geod. 232 w obszarze ewidencyjnym wsi G. w gminie S. dla A. Spółka z o.o. z siedzibą w H. była już przedmiotem kontroli Sądu. Na skutek tej kontroli uchylono rozstrzygnięcie organu II instancji na podstawie którego w całości uzgodniono projekt decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Przyczyną uchylenia było to, że w sprawie zamiast dokonania ustaleń odnośnie tego czy działka nr 232 w studium przeznaczona jest pod wydobycie kruszywa naturalnego, skupiono się na wyjaśnieniu stanu faktycznego nie mającego znaczenia prawnego w sprawie, a mianowicie ustalenia czy studium wprowadza ograniczenia w wydobyciu kruszywa naturalnego poprzez wyznaczenie filaru ochronnego. Ustalenia w niepożądanym zakresie były prowadzone na skutek interpretacji zapisu art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 228, poz. 1947 ze zm.), dokonanej przez SKO w Białymstoku. W związku z powyższym w konstatacji uzasadnienia Sąd we wskazówkach co do dalszego postępowania nakazał "(...) ustalić czy studium przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin". Przy czym jednocześnie wskazano, "że pomimo tego, iż ustaleń w tym zakresie nie dokonał zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, zasadnym było, uchylenie jedynie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sprawa nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub w całości (art. 138 kpa), zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd". Rozpoznając sprawę ponownie SKO dokonało swoistej interpretacji uzasadnienia wyroku. Interpretacja ta skutkująca naruszeniem przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w konsekwencji naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 kpa, w ocenie Sądu, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. SKO stwierdziło, że jest związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w następującym zakresie: - uzgodnienie koncesji ma być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi zgodności zamierzenia koncesyjnego z zapisami studium, - akta sprawy zawierają materiał dowody wystarczający do dokonania tych ustaleń. Organ wskazując na związanie treścią wyroku podał przy tym błędną podstawę prawną, tj. art. 170 zamiast art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć tylko należy, że to z art. 153 wynika, związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, natomiast art. 170 dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów generalnie i abstrakcyjnie a nie w danej sprawie będącej przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ. Na gruncie regulacji prawnej zawartej art. 153 p.p.s.a. przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. W sprawie niniejszej Sąd wyjaśnił sposób interpretacji przepisu art. art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i wskazał, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni on zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. W związku z tym w wytycznych co do dalszego postępowania nakazał dokonanie ustaleń w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji przestał obowiązywać. W kontekście tej interpretacji jako wytyczna co do dalszego postępowania nie mogło być potraktowane następujące sformułowanie Sądu "zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd". To sformułowanie Sądu stanowiło tylko i wyłącznie uzasadnienie uchylenia jedynie rozstrzygnięcia organu II instancji, co było podyktowane szybkością i ekonomiką postępowania. Interpretacja organu prowadzi do sprzecznej z zasadami logiki sytuacji w której Sąd z jednej strony nakazuje dokonanie konkretnych ustaleń a z drugiej wyklucza przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego z uwagi na zgromadzony już w sprawie materiał. Podzielić należy pogląd skarżącej spółki, że nie do przyjęcia jest taka wykładnia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związania wskazaniami Sądu co dalszego postępowania, która wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom kpa, a zwłaszcza art. 7 i 77, uniemożliwiałaby podejmowanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania całego możliwego materiału dowodowego. Naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi generalnie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w sprawie niniejszej naruszenie tej regulacji nie miało wpływu na jej wynik. Istotnie na skutek braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, chociażby poprzez zażądanie mapy w odpowiedniej skali, uzgodnienie wydane w sprawie niniejszej ma niejako charakter blankietowy, gdyż nie określa precyzyjnie zakresu pozytywnego uzgodnienia. Dla strony jednak nie ma to żadnych ujemnych konsekwencji. Uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii ma charakter wiążący co oznacza, że decyzja nie może być podjęta wbrew stanowisku organu uzgadniającego. Jeśli decyzja zostanie podjęta wbrew takiemu stanowisku, powinna zostać oceniona jako podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W przedmiotowej sprawie dokonano uzgodnienia zgodnie z przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 16 ust. 5 ustawy, tj. uzgodniono inwestycję koncesyjną z zapisami studium, bo na obszarze koncesyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (wyrys i wypis ze Studium) bezspornie wynika, że jedynie część nieruchomości, w której zalega udokumentowane złoże kruszywa, znajduje się na obszarze preferowanym w Studium do wydobycia. W tych okolicznościach faktycznych dysponowanie przez stronę uzgodnieniem sformułowanym w taki sposób, że uzgadnia się decyzję w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego położonego na części działki o nr geod. 232 w zakresie, w jakim teren i obszar górniczy określane koncesją pokrywają się z granicami obszaru określonego w Studium jako teren preferowany do wydobycia surowców naturalnych a w pozostałym zakresie z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Studium odmawia się uzgodnienia oznacza, że: - strona dysponuje ważnym, zgodnym z ustaleniami studium uzgodnieniem, - tak sformułowana treść uzgodnienia wyklucza możliwość wydania decyzji koncesyjnej sprzecznie z uzgodnieniem, bowiem starosta, w świetle art. 31 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dysponując kopią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz mapami z ewidencji gruntów, ustali w toku postępowania koncesyjnego granicę, w ramach działki o numerze 232, między terenem preferowanym do wydobycia surowców naturalnych a terenem, na którym takie wydobycie – według postanowień studium - nie jest dopuszczalne. Zatem konkretny obszar górniczy czyli przestrzeń, w granicach której zainteresowana spółka będzie uprawniona do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji określi organ koncesyjny w decyzji koncesyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono.