II SA/Bk 612/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w B. przy ulicy T. [...] oraz rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w B. przy ulicy T.[...] oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Skargą sporządzoną 4 lipca 2012 r. złożoną w organie [...] lipca 2012 r. Wojewoda P. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej B. podjętą [...] kwietnia 2012 r. oznaczoną numerem [...]w sprawie likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul. [...]oraz rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul.[...]. Uchwale organ nadzoru zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegające na niezachowaniu przed podjęciem uchwały o likwidacji szkół, procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru w pierwszej kolejności podał, że zaskarżona uchwała postanowiła o likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul.[...], a także rozwiązania Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w B. przy ul.[...], oraz ustaliła strukturę organizacyjną [...] Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] i Technikum Zawodowego nr [...]. Następnie organ nadzoru przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i stwierdził, że postępowanie nadzorcze wykazało, że zawiadomienia rodziców oraz słuchaczy o zamiarze likwidacji szkoły zostały im wysłane jeszcze przed podjęciem przez Radę Miejską B. uchwały o zamiarze likwidacji. Zdaniem Wojewody dopiero uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły stanowi podstawę do wszczęcia przez organ prowadzący szkołę, działań zmierzających do spełnienia wymogów zawartych w przywołanym art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tj. zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji rodziców uczniów, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Organ wykonawczy powinien działać tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach udzielonego mu przez radę upoważnienia, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie przez Prezydenta Miasta B. działań bez wyraźnego upoważnienia organu stanowiącego. W ocenie Wojewody, wysłanie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły przed podjęciem przez Radę Miejską B. uchwały intencyjnej, nie wywołuje skutków prawnych i nie stanowi zawiadomienia w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który to przepis stwarza ścisłe ramy dla skutecznej likwidacji szkoły. O zamiarze likwidacji szkoły w rozumieniu ww. przepisu można mówić dopiero po podjęciu przez Radę Miejską uchwały w tej sprawie, a taka uchwała została podjęta dopiero [...] lutego 2012 r. Przed jej podjęciem można jedynie mówić o zamyśle likwidacji szkoły, który to zamysł może być wyłącznie przedmiotem czynności przygotowawczych w postaci przygotowania projektu uchwały i przedłożenia go pod obrady Rady. Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 209/06. Zdaniem Wojewody, stanowisko Prezydenta Miasta B., jakoby nie zaistniał problem naruszenia 6 – miesięcznego terminu na powiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły z uwagi na to, że termin likwidacji określony został w uchwale dopiero w latach 2013-2015 jest sprzeczny z przepisami prawa. Z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynika bowiem wprost, że likwidacja szkół wchodzących w skład Zespołu rozpoczyna się z dniem 1 września 2012 r. Mimo, że zakończenie postępowań likwidacyjnych przewidziano na lata 2013 - 2015, to już począwszy od pierwszego terminu szkoły znalazły się w stanie likwidacji, a zatem miał zastosowanie przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda swoje stanowisko poparł poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2376/11. Wojewoda podniósł także, że uregulowania objęte § 3 uchwały dotyczące ustalenia struktury organizacyjnej [...]Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] i Technikum Zawodowego nr [...] nie wynikają z treści przepisów ustawy o systemie oświaty przywołanych jako podstawa prawna uchwały, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 5 tejże ustawy. Organizację szkoły zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, określa statut szkoły nadany przez organizatora w trybie art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Natomiast dokonywanie zmian statutu należy do kompetencji rady szkoły, a w przypadku jej braku do kompetencji rady pedagogicznej zgodnie z art. 42 ust. 1 i 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zatem Rada Miejska w B. określając strukturę organizacyjną ww. szkół wchodzących w skład Zespołu przekroczyła przyznane jej ustawowe kompetencje. Końcowo organ nadzoru nadmienił, że nie kwestionuje uprawnienia Rady Miejskiej B. do rozwiązania Zespołu Szkół, gdyż znajduje ono umocowanie we wskazanym w podstawie prawnej uchwały, art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jednakże w sytuacji, gdy procedura likwidacji szkół wchodzących w jego skład jest kwestionowana przez organ nadzoru, pozostawienie zapisów o rozwiązaniu zespołu spowodowałoby konieczność usamodzielnienia szkół, czyli ich organizacyjne wyodrębnienie powodujące konieczność powołania między innymi dyrektorów szkół, organów szkoły, a takie rozwiązanie mogłoby być uznane za nieracjonalne i generujące zbędne koszty. Z tych względów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że termin likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul.[...] został wyznaczony dla [...]Liceum Profilowanego na dzień 31 sierpnia 2013 r., dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] na dzień 31 sierpnia 2014 r., dla Technikum Zawodowego nr [...] na dzień 31 sierpnia 2015 r. W tych okolicznościach terminy zawiadomienia rodziców uczniów i słuchaczy o zamiarze likwidacji upływają odpowiednio z dniem 28 lutego 2013 r., 28 lutego 2014 r. i 28 lutego 2015 r. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, iż wobec zapisu § 2 ust. 1 uchwały likwidacyjnej, stanowiącego o 1 września 2012 r. jako dacie początkowej procesu likwidacji, termin na zawiadomienie osób uprawnionych należy liczyć na 6 miesięcy poprzedzających tę datę. Organ podkreślił, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa obowiązek dokonania zawiadomień, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. A terminem likwidacji szkoły zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, jest koniec roku szkolnego, a zatem, stosownie do treści 63 ustawy o systemie oświaty – 31 sierpnia danego roku. W okolicznościach sprawy termin likwidacji szkoły rozumiany jako utrata bytu prawnego placówki ma nastąpić w latach 2013 - 2015. Stąd też organ prowadzący szkołę dysponuje do końca lutego w tych latach czasem na zawiadomienie podmiotów uprawnionych na mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, o zamiarze likwidacji szkoły. Organ nawiązał do wykładni pojęcia "likwidacja jednostki" zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 22 marca 2011 r. sygn. I OSK 2121/10 oraz SN z 10 września 1998 r. sygn. I PKN 310/98 (OSNAPiUS 1999, nr 19, poz. 614). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Analiza akt administracyjnych przedłożonych przy odpowiedzi na skargę oraz akt nadesłanych przez Radę Miasta B. na żądanie sądu w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, pozwala stwierdzić, że zaskarżona uchwała została poprzedzona uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul.[...]. Uchwała intencyjna została przedłożona do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych działających w sferze oświaty: NSZZ "Solidarność", Związkowi Nauczycielstwa Polskiego, NSZZ "Solidarność 80", Związkowi Zawodowemu Nauczycieli Wychowania Fizycznego, Obywatelskiemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Oświaty, OPZZ Województwa P. Każdy ze związków zawodowych mógł przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyrazić opinię w sprawie, co w świetle przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/10, jest równoznaczne z dopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Jest także bezspornym, że po podjęciu uchwały intencyjnej, o zamiarze likwidacji szkół został powiadomiony organ nadzoru pedagogicznego – Kurator Oświaty w B. Powyższe oznacza więc spełnienie opisanego w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wymogu likwidacji szkół po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Punktem spornym, stanowiącym zarzut skargi, pozostała kwestia zachowania wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązku zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkół. W sprawie niniejszej jest niewątpliwym, że po podjęciu uchwały intencyjnej, organ wykonawczy gminy nie zawiadamiał rodziców uczniów szkoły o zamiarze likwidacji uznając, jak wynika to z odpowiedzi na skargę, że termin do zawiadomienia ma jeszcze otwarty, albowiem termin likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w B. przy ul. [...]został określony dla [...] Liceum Profilowanego na dzień 31 sierpnia 2013 r., dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] na dzień 31 sierpnia 2014 r., dla Technikum Zawodowego nr [...] na dzień 31 sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie sporu wymaga przede wszystkim zwrócenia uwagi na znaczenie terminu "likwidacja szkoły". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 marca 2011r. sygn. I OSK 2121/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, jak wywiódł NSA, że pojęcie to może być interpretowane dowolnie. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że likwidacja danej jednostki polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności. Tak zostało określone pojęcie prawne likwidacji w Małej Encyklopedii Prawa (Państwowe Wydawnictwo Naukowe 1980, str. 295) oraz w Słowniku Języka Polskiego pod red. Prof. Mieczysława Szymczaka (1992r. Wydawnictwo Naukowe PWN, tom II, str. 35). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając powyższe, nawiązał do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "likwidacja szkoły" jako definitywnego zaprzestania przez nią działalności (wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 listopada 1995 r., SA/Wr 1909/95, Lex nr 25893 oraz NSA z 20 kwietnia 2001 r., I SA 2751/00, Lex nr 55327) oraz do tożsamej oceny powyższego terminu przez sądownictwo powszechne (wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 25 listopada 1994 r., III AUr 315/94, Wokanda 1995/6/40, Lex nr 14722). Ustawa o systemie oświaty stanowi o prawie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji z końcem roku szkolnego, rozumianego zgodnie z zapisem art. 63 ustawy, jako 31 sierpnia. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje jednak, aby terminem likwidacji szkoły był koniec tego roku szkolnego, w którym podejmowana jest uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły. W Komentarzu do ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilicha jest podane, że skoro ustawa nie precyzuje, o koniec którego roku szkolnego chodzi, należy go interpretować w kontekście zdania drugiego ustępu 1 art. 59, co oznacza, że termin likwidacji nie musi się pokrywać z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji. W zaskarżonej uchwale termin likwidacji [...] Liceum Profilowanego został wyznaczony na dzień 31 sierpnia 2013 r., Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr [...] na dzień 31 sierpnia 2014 r., Technikum Zawodowego Nr [...] na dzień 31 sierpnia 2015 r. Uchwały intencyjne w sprawie likwidacji szkół mogą obejmować szereg sytuacji organizacyjnych: faktyczną likwidację szkoły, zamknięcie pustej szkoły, przekazanie szkoły innemu organowi prowadzącemu niż samorząd terytorialny, czy wygaszenie szkoły w związku ze zniknięciem podstawy prawnej do jej dalszego funkcjonowania (czego przykładem może być obowiązek wygaszania między innymi liceów profilowanych przewidziany ustawą zmieniającą ustawę o systemie oświaty z dnia 19 sierpnia 2011 r.). Tylko w przypadku faktycznej likwidacji szkoły, związanej z całkowitym zaprzestaniem jej istnienia z końcem roku szkolnego podjęcia uchwały o likwidacji, zachodzi konieczność zmiany miejsca nauki uczniów. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z likwidacją szkół poprzez stopniowe wygaszenie ich działalności tj. umożliwienie kontynuacji nauki do czasu jej zakończenia zgodnie z programem. Likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie jest najmniej dotkliwa dla uczniów danej szkoły, gdyż pozwala na dokończenie procesu nauki w wygaszanej placówce, nie rodząc obowiązku zapewniania przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu. Celem zawiadamiania rodziców uczniów (lub pełnoletnich uczniów) o zamiarze likwidacji szkoły, jest umożliwienie rodzicom (uczniom) dokonania wyboru innej szkoły, w której obowiązek szkolny lub obowiązek nauki musiałby (przy obowiązku szkolnym) lub mógłby (przy obowiązku nauki) być kontynuowany. W przypadku likwidacji szkoły poprzez stopniowe wygaszenie, interes prawny rodziców uczniów uczęszczających do danej szkoły, nie zostaje naruszony. Uchwała o likwidacji szkoły dotyka interesów prawnych wyłącznie tych rodziców, których dzieci uczęszczają do szkoły (lub interesów prawnych pełnoletnich uczniów realizujących obowiązek nauki). Nie dotyka interesu prawnego rodziców potencjalnych uczniów tj. ewentualnych kandydatów do likwidowanej szkoły. W momencie podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (najpóźniej do końca lutego danego roku) krąg potencjalnych uczniów klas pierwszych nie może być znany. Zważywszy na treść zapisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nakładającego obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem likwidacji oraz na fakt, że likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie nie rodzi obowiązku zabezpieczenia interesu prawnego rodziców uczniów, wyprowadzanego z konieczności zapewnienia możliwości kontynuowania obowiązku szkolnego (w przypadku szkół ponadgimnazjalnych obowiązku nauki), uznać należy, że w okolicznościach sprawy rację ma organ prowadzący, że nie upłynął mu termin do zawiadomienia rodziców uczniów (uczniów) o zamiarze likwidacji. W zaskarżonej uchwale termin likwidacji [...] Liceum Profilowanego został wyznaczony na dzień 31 sierpnia 2013 r., Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...] na dzień 31 sierpnia 2014 r., Technikum Zawodowego nr [...] na dzień 31 sierpnia 2015 r. Skład orzekający WSA w Białymstoku nie zgadza się tym samym z poglądem zaprezentowanym w wyroku z 22 lutego 2012 sygn. I OSK 2376/1, jakoby rozpoczęcie z dniem 1 września 2012 r. wygaszania szkoły poprzez zaniechanie naboru do klas pierwszych, rodziło obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji na 6 miesięcy przed terminem rozpoczęcia procesu wygaszania. Jeszcze raz sąd akcentuje, że wygaszanie działalności szkoły nie narusza chronionych ustawą interesów prawnych rodziców uczniów (czy samych uczniów) wygaszanej szkoły, a nadto termin do zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji wiąże się z terminem likwidacji rozumianej jako całkowite zaprzestanie funkcjonowania placówki, a nie z początkiem procesu wygaszania działalności szkoły. WSA zauważa, nawiązując do argumentu użytego w uzasadnieniu wskazanego wyroku, że przy braku promocji ucznia wygaszanej szkoły, kontynuowanie przez niego nauki w szkole nie byłoby możliwe także wtedy, gdyby rodzice, w przyszłości, niepromowanego ucznia zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem rozpoczęcia wygaszania placówki. Sąd zauważa, że w świetle art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, bezwzględnym warunkiem proceduralnym podjęcia uchwały o likwidacji szkoły jest na pewno uzyskanie opinii kuratora oświaty. Brak ujęcia jako bezwzględnego wymogu podjęcia uchwały o likwidacji, obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, w połączeniu z tym, że termin do zawiadomienia rodziców uczniów upłynie w okolicznościach sprawy dopiero w przyszłości, utwierdza sąd w nieistnieniu podstaw do podważenia legalności uchwały. Końcowo sąd nadmienia, że ocena legalności uchwały o likwidacji szkoły nie obejmuje kontroli racjonalności działań organu prowadzącego, w konsekwencji oceny potrzeby likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę samodzielnie ocenia stan placówki oświatowej i jej zdolność do należytego wykonywania zadań statutowych biorąc przy tym pod uwagę ekonomiczną racjonalność utrzymywania placówki. Te kwestie pozostają poza kompetencją sądu. Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.