II SA/Bk 619/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu K.K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności: W dniu 29 grudnia 2006 r. wpłynął do Wójta Gminy P. wniosek K. i Z. D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z częścią składową, w części inwentarskiej - obory w systemie bezściołowym i ściołowym na 60 DJP (ogółem obsada w gospodarstwie - do 110 DJP), budowę płyty gnojowej o pow. 52,5 m2, zbiornika na gnojówkę o poj. 45,0 m3 oraz zbiornika szczelnego na ścieki bytowe o poj. do 10,0 m3, na terenie obejmującym część działki nr [...]/2, położonym we wsi P., gm. P. Pismem z dnia 17 stycznia 2007 r. wnioskodawcy rozszerzyli swój pierwotny wniosek o zamiar wykonania w planowanej oborze podrusztowego zbiornika na gnojowicę o pojemności 700 m3. Decyzją (...) z dnia [...] marca 2007 r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla określonego we wnioskach Państwa K. i Z.D. zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że wniosek wszczynający postępowanie nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 lit. a i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i decyzją (...) z dnia [...] marca 2007 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Po uzupełnieniu wniosku przez inwestorów, decyzją (...) z dnia [...] maja 2007r. ponownie ustalono warunki zabudowy dla ww. zamierzenia. Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez Pana C.T., utrzymało w mocy decyzją (...) z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzja kolegium stała się przedmiotem skargi Pana C.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 605/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2007 r. (nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]). Sąd zarzucił organom obu instancji, że nie wyjaśniły czy zamierzenie stanowiące przedmiot postępowania odpowiada normatywnej definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz 690 ze zm.), zgodnie z którym stanowią ją w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stwierdził ponadto, że organy nie dokonały w sprawie ustalenia, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, co wymaga przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd uznał też za niezbędne dokonanie oceny, czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż od ustalenia tej okoliczności zależy konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. po raz kolejny uwzględnił wniosek inwestorów, powołując się na przepisy ustawy z 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, nawiązując do zaleceń WSA z wyroku w sprawie II SA/Bk 605/07 wskazał, iż gospodarstwo rolne wnioskodawców jest rodzinnym gospodarstwem rolno-hodowlanym, a istniejące na wchodzącej w jego skład działce nr [...]/2 budynki: mieszkalny, gospodarcze i inwentarskie stanowią zabudowę zagrodową tego gospodarstwa, w pełni odpowiadającą normatywnej definicji tej zabudowy zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Gospodarstwo to obejmuje obszar 28,64 ha, w tym 15,5860 ha przeliczeniowych i jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie P., co wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z [...] maja 2008 r. W przedmiotowej sprawie ma więc zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że przy ustalaniu warunków zabudowy zagrodowej w gospodarstwie związanym z tą zabudową nie bada się spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa, jeżeli powierzchnia gospodarstwa przekracza wielkość średniej powierzchni gospodarstwa w gminie. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej, a ponieważ gospodarstwo wnioskodawców ma powierzchnię większą od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie P., zamierzenie jest – na mocy cytowanego wyżej przepisu - zwolnione z warunku posiadania tzw. dobrego sąsiedztwa. Następnie organ I instancji ocenił spełnienie pozostałych – poza "dobrym sąsiedztwem" - przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił uzgodnienie projektu decyzji przez stosowne organy, a ustosunkowując się do zastrzeżeń sąsiada wnioskodawców (skarżącego) stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów budowlanych, a wpływ tej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi będzie szczegółowo badany w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odwołanie C.T. od tej decyzji nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i ocenę prawną sprawy stwierdzając, iż znajduje w niej zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy, wyłączający konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w Ł. wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji na spełnienie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, tj. dostęp terenu inwestycji do drogi powiatowej, istniejące uzbrojenie terenu inwestycji, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych istniejących i zaplanowanych, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do podważenia zawartych w decyzji organu I instancji warunków realizacji zabudowy i podobnie jak organ pierwszoinstancyjny "odesłał" skarżącego z uwagami względem uciążliwości planowanej inwestycji na etapy dalszego procesu realizacji zamierzenia wnioskodawców. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego C.T. zarzucił wydanym w sprawie decyzjom obu instancji naruszenie następujących przepisów: 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zostały łącznie spełnione wymogi przewidziane w ww. przepisie, występuje zabudowa zagrodowa, wobec czego organ został zwolniony z obowiązku przeprowadzenia analizy kontynuacji zabudowy, 2. § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r., (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieustalenie granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jak też niesporządzenie części graficznej przedstawiającej granice obszaru analizowanego, 3. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez brak oceny, że zabudowa jest uzupełnieniem planowanej inwestycji, 4. przepisów postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego decyzji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszoinstancyjnego zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, konkretnie chodzi o spełnienie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy określającym pozytywne przesłanki takiej decyzji. Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem – decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi – ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej – art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453). Nadmienić przy tym należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, którym to wnioskiem organ wydający decyzję jest związany. Dlatego też istotne jest aby zakres żądania wskazany we wniosku inwestora był jednoznaczny i zgodnie z tym wnioskiem określony przez organ, albowiem ma to istotny wpływ na prowadzone postępowanie i ustalenie szczegółowych wymagań w przedmiocie warunków zabudowy. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując okoliczności faktyczne sprawy oraz stan prawny odnoszący się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja ustaliło, że spełnia ona wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiona zaś w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważają one legalności wydanej decyzji. Analiza treści skargi i jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż skarżący zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności ust. 4 tego artykułu. Tymczasem wbrew stanowisku skarżącego, stwierdzić należy, iż organ II instancji słusznie zaakceptował stanowisko Wójta Gminy P. wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym organ zwolniony był z konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia czy spełniona została przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa" o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Taki wniosek wynika wprost z treści art. 61 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów dotyczących przesłanki "dobrego sąsiedztwa" (z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji poczynił stosowne ustalenia w tym zakresie, stwierdzając, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawców jest większa od średniej powierzchni Gminy P. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...] maja 2008 r. (znak [...]) Państwo K. i Z.D. figurują w rejestrze wymiarowym ewidencji podatkowej jako współwłaściciele gruntów o łącznej powierzchni 31,91 ha, w skład którego wchodzi gospodarstwo rolne o powierzchni 28,64 ha, co stanowi 15,5860 ha przeliczeniowych. Powierzchnia ich gospodarstwa przekracza zatem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie P., albowiem ta ostatnia wynosi 12,1 ha (co – jak podano - wynika także z zapisów na ogólnodostępnej stronie internetowej gminy P.). Powyższe oznacza, że w analizowanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy wykluczający konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), co też słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie. Spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niweczy konieczność oceny, że planowana inwestycja jest uzupełnieniem dotychczasowej zabudowy. Nie można też organom zarzucić naruszenia przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008r. określa wprost, że gospodarstwo wnioskodawców jest rodzinnym gospodarstwem rolno-hodowlanym w pełni odpowiadającym normatywnej definicji zabudowy zagrodowej, z czym tutejszy sąd w pełni się zgadza, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby dokonywania bardziej dogłębnej analizy tego pojęcia. Sąd nie doszukał się też w sprawie naruszenia przepisu § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zastosował się bowiem do zaleceń sądu administracyjnego, określonych wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 605/07) i dokonał ustaleń co do granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W aktach sprawy znajduje się stosowna dokumentacja w postaci graficznej, przedstawiająca granice analizowanego obszaru, co spełnia niezbędne wymogi w tym zakresie. Załączone mapy są czytelne i w pełni obrazują obszar, na którym wnioskodawcy planują realizację swojego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd nie znalazł również uchybień w postępowaniu organów w zakresie występowania pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy też zaznaczyć, że zaistnienie (bądź nie) pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ww. ustawy nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Zarzucane skargą uciążliwości zapachowe dla terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji nie mogą być podstawą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem – jak wyjaśniły organy – tego typu zarzuty można podnosić na etapach późniejszych, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Kwestionowane przez skarżącego naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 kpa, nie mają realnego uzasadnienia. Wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności (art. 6 kpa), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) jak i zasada udzielania informacji oraz wyjaśniania (art. 9 i 11 kpa) nie zostały naruszone. Zaskarżona decyzja zawiera natomiast szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego wyczytać można motywy podjętego rozstrzygnięcia, co spełnia warunki z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu bezzasadne zatem pozostają zarzuty naruszenia przepisów procesowych, albowiem organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie procedowały zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zarzucane skargą naruszenia nie maja oparcia w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 205 § 2, w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1) lit. "c" w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).