II SA/Bk 619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku J. Ł. i T. Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi sprawy ze skargi J. Ł. i T. Ł. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a przywrócić skarżącym termin do wniesienia skargi. J. Ł. i T. Ł. w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. – obszar planistyczny O. W dniu [...] września 2016 r. wezwano skarżących do usunięcia braków formalnych skargi tj. złożenia dowodu wezwania właściwego organu, tj. Rady Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. 12,16,17). W odpowiedzi na powyższe skarżący wskazali, że pismo z dnia [...].02.2016 r. złożone do organu mimo, że nazwane "wnioskiem" ze względu na treść było wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (k. 20). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi z uwagi niewyczerpanie środków zaskarżenia bądź też oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 24 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu. Skarżący bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyli w dniu 9 lutego 2014 roku (pismo z dnia [...].02.2016 r. z datą wpływu do Urzędu Gminy w J.). Wójt Gminy J. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 12 lutego 2016 r., a odpowiedź tą skarżący otrzymali w dniu 18 lutego 2016 r. (k. 16 i 18 akt administracyjnych). Skarga na przedmiotowe naruszenie prawa została skierowana do sądu administracyjnego w dniu 16 sierpnia 2016 r. (prezentata Urzędu Gminy J. k. 2). W związku z powyższym Sąd uznał, iż zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] złożona w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc po upływie terminu trzydziestodniowego od udzielania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, jest wniesiona po terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na powyższe postanowienie złożyli J. Ł. i T. Ł. wskazując, że faktem jest, iż pierwsze wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2016 r. zostało złożone do Urzędu Gminy J. w dniu [...] lutego 2016 r., a odpowiedź odmowną na to wezwanie otrzymali w dniu [...] lutego 2016 r. Skarżący podnieśli jednak, że całość korespondencji w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego traktowali jako jedną sprawę i dopiero po ostatecznej odmowie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. wnieśli skargę do Sądu pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. W razie gdyby te wyjaśnienia okazały się niewystarczające, skarżący wnieśli o potraktowanie pisma z dnia [...] maja 2016 r. jako "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", w którym powtórnie zwrócili się o zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem odpowiedzi odmownej Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r., odebranej w dniu [...] lipca 2016 r., co czyniłoby ich skargę wniesioną z zachowaniem terminu. W przypadku nieuwzględnienia tej argumentacji wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (k. 38). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OZ 1388/16 oddalił zażalenie skarżących, uznając argumentację podniesioną przez Sąd I instancji. W tych okolicznościach należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: W ocenie Sądu wniosek jest zasadny i jako taki podlega uwzględnieniu. Godzi się podkreślić, iż w aspekcie art. 86 i 87 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 j.t. zwanej dalej p.p.s.a.), warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła jej dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Na wstępie należy wskazać, że w przypadku, w którym skarga została złożona z uchybieniem terminu, a strona - nieświadoma tego uchybienia - nie wystąpiła, wraz ze złożeniem skargi, z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek ten może złożyć po uzyskaniu informacji o zaistniałym uchybieniu, co dokonuje się w momencie otrzymania postanowienia o odrzuceniu skargi. W takiej sytuacji przyczyna przekroczenia terminu do wniesienia skargi ustała w dniu otrzymania przez skarżących postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2016 r. o odrzuceniu skargi, tj. 26 października 2016 r. i 28 października 2016 r. Złożenie zatem przez skarżących w dniu 31 października 2016 r. wniosku o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem spowodowało, że został zachowany termin wskazany w art. 87 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do spełnienia warunku określonego w art. 87 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w niniejszej sprawie skarga została już złożona i nie zachodziła potrzeba jej ponownego składania. Okoliczność, że Sąd odrzucił skargę sytuacji tej nie zmienia. Wprawdzie prawomocne odrzucenie pisma niweczy wszelkie skutki procesowe związane z jego wcześniejszym wniesieniem, jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1260/08, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II FZ 646/07, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego uprzednio odrzuconego (w tym przypadku skargi), sam wniosek zawiera niejako w sobie założenie, że strona podtrzymuje środek wcześniej złożony. W tych okolicznościach należało ustalić ostatnią z przesłanek tj. uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Strona nie jest obowiązana w postępowaniu o przywrócenie terminu do udowodnienia braku swej winy, lecz wystarczy uprawdopodobnienie powyższej okoliczności. W tej sytuacji konieczne stało się rozważenie, czy argumenty skarżących uprawdopodabniają, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez ich winy. Uprawdopodobnienie bowiem jest środkiem zastępczym dowodu o znaczeniu ścisłym, a więc środkiem nie dającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Analizując wniosek o przywrócenie terminu należy wyjaśnić, że kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przez brak winy, o jakim mowa w art. 86 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć sytuacje, w których z przyczyn obiektywnie niezależnych, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności strona skarżąca nie miała możliwości dochowania ustawowego terminu. Przy ocenie winy lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, ale także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. W niniejszej sprawie powodem uchybienia terminu do wniesienia skargi był brak pouczenia przez organ. Należy bowiem wskazać, że organ, pomimo wnioskowania w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia (skarżący w jego ocenie nie wzywali do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie wnosili o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w żadnej z udzielonych skarżącym odpowiedzi, nie poinformował o możliwości wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz o przysługującym prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 wyjaśniono, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do uchwał organu samorządowego, zatem skargę na taką uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego, skarżący powinni zwrócić się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżących dochowali tego warunku, bowiem prowadzili liczną korespondencję z Wójtem Gminy w przedmiotowej sprawie i jeśli nawet wezwanie z dnia [...] lutego 2016 r. było po terminie to ostateczną odpowiedź odmową organu otrzymali 15 lipca 2016 r. i na to złożyli skargę do sądu w terminie 30 dni. W tych okolicznościach mimo wskazania, że postępowanie dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy w żaden sposób nie wyjaśnił, że może być też wdrożona inna procedura, po czym wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpanie trybu. Podkreślić należy, że brak pouczenia przez organ o terminie zaskarżenia uchwały, w sytuacji gdy skarżący wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa (a tak należało traktować pismo skarżących) powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., II OZ 464/12 i z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OZ 1017/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawodawca zapewnia adresatom przepisów prawa szereg instytucji, które mają umożliwić im zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami (publikowanie przepisów prawa zarówno w dziennikach urzędowych oraz w wersji elektronicznej) oraz nakładając na organy i sądy prowadzące postępowanie obowiązek wyczerpującego informowania o dokonywanych przez strony czynnościach procesowych i ich konsekwencjach. Druga z tych instytucji nie znajduje jednak pełnego zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie toczące się przed organem gminy, zmierzające do wydania uchwały o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym wobec mieszkańców gminy nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Niewątpliwie w tym postępowaniu nie ma zastosowania przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten dotyczy przede wszystkim decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniach administracyjnych, których błędna treść spowodowała, że strona ponosi negatywne konsekwencje zastosowania się do pouczeń organu. Przepis ten nie znajdzie zastosowania w przypadku uchwał organów gminy. Nie oznacza to, że jednak, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie pouczy strony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków takiego pouczenia, bowiem również w tym przypadku będzie można stwierdzić (niezależnie od regulacji art. 112 k.p.a.), że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Obowiązek udzielenia pouczenia wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., II OZ 1017/13 i z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 308/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uznał, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnili brak swojej winy w uchybieniu terminu. W związku z tym w oparciu o art. 86 i art. 87 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji postanowienia.