II SA/Bk 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do komisji lekarskiej w celu orzeczenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. , W dniu 27 sierpnia 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga W. F., sprecyzowana w dniu 7 września 2019 r., na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: Komendant Wojewódzki) z dnia 30 stycznia 2019 r., negatywnie rozpoznające wniosek o skierowanie do komisji lekarskiej w celu przyznania urlopu zdrowotnego. W skardze skarżący wniósł o: 1) wznowienie postępowania, w zakresie powołania komisji lekarskiej na okoliczność ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego skarżącemu, 2) zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego do załatwienia wniosków skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. oraz 23 grudnia 2018 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 3) dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Komendanta Głównego Policji w Warszawie do ustalenia i ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niewłaściwego załatwienia sprawy, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 listopada 2018 r. złożył wniosek o powołanie komisji lekarskiej celem przyznania urlopu zdrowotnego. Komendant Miejski Policji w B. (dalej: Komendant Miejski) w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. odmówił skierowania do komisji lekarskiej, a odmowa nie spełniała wymogów decyzji administracyjnej ani nie zawierała jakiegokolwiek pouczenia o zaskarżeniu. Wobec powyższego skarżący w dniu 23 grudnia 2018 r. złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia do Komendanta Wojewódzkiego, ale ten pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. również odmówił skierowania do komisji lekarskiej, a jego rozstrzygnięcie także nie spełniało wymogów decyzji administracyjnej i nie zawierało jakiegokolwiek pouczenia o zaskarżeniu. Zdaniem skarżącego odmowa skorzystania z przewidzianej prawem procedury komisji lekarskiej mającej na celu weryfikację potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego skarżącemu spowodowała przerwanie leczenia oraz rezygnację z kolejki ustalonego na 10 stycznia 2019 r., leczenia szpitalnego. Następnie wskazano, że skoro przerwano leczenie to nie jest potrzebny urlop zdrowotny, natomiast podjęto działania mające na celu wydalenie skarżącego ze służby "gdyż wymaga tego ważny interes służby". Ostatecznie z wymienionego wyżej powodu zwolniono skarżącego ze służby dnia 31 marca 2019 r. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiło rażące naruszenie przepisów prawa, opieszałość i bezczynność. Pozorne wykonywanie czynności i załatwianie sprawy doprowadziło do konieczności przerwania leczenia, gdyż nie została powołana komisja lekarska. Decyzja zawarta w piśmie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] stycznie 2019 r. była wydana z opóźnieniem uniemożliwiającym skorzystanie z procedury urlopu zdrowotnego. Komendant Wojewódzki nie dostrzegł, że Komendant Miejski opierał swe rozstrzygnięcie na dowolnej analizie przepisów oraz niewłaściwie przeprowadził czynności, ukrywając swą decyzję w piśmie wymijającym bez pouczenia skarżącego o jego prawach. Działania Komendanta Miejskiego i Wojewódzkiego ostatecznie doprowadziły do tego, że nie powołano komisji lekarskiej, którą na wniosek podwładnego im funkcjonariusza policji powinni powołać z urzędu. Skarżący doznał z tego powodu naruszenia interesu prawnego, gdyż gdyby właściwie przeprowadzono procedurę przyznania urlopu zdrowotnego, co zalecił lekarz w wystawionym zaświadczeniu lekarskim, skarżący przeprowadziłby leczenie i wróciłby do służby, a tak uniemożliwiono skarżącemu proces leczenia i w wyniku kontrowersyjnych decyzji wydalono go ze służby w Policji. Sprawa zwolnienia ze służby jest natomiast tematem odrębnego postępowania sądowego. Na koniec skarżący wyjaśnił, że wznowienie postępowania w zakresie powołania komisji lekarskiej na okoliczność ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego skarżącemu podważyłoby jednocześnie legalność dowolnej i uznaniowej decyzji o wydaleniu skarżącego ze służby, co jest istotnym aspektem tej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2018 r. skarżący skierował do Komendanta Miejskiego raport z wnioskiem o skierowanie go na komisję lekarską w związku z koniecznością uzyskania urlopu zdrowotnego. Komendant Miejski w dniu 28 listopada 2018 r. przesłał skarżącemu informację, w której odmówił skierowania go do komisji lekarskiej, powołując się na art. 40 ustawy o Policji. Z treści art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 345 z późn. zm.), wynika, że o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji komisja lekarska orzeka w przypadku, gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. W omawianym zaś stanie faktycznym skarżący nie wykorzystał 12 miesięcy zwolnienia. Dalej organ wyjaśnił, że skarżący w dniu 23 grudnia 2018 r. wniósł bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego "odwołanie od decyzji KMP" zawierające żądanie doprowadzenia zaplanowanego leczenia w ramach urlopu zdrowotnego, ale Komendant Wojewódzki pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. stwierdził, że brak jest zasadności skierowania skarżącego do komisji lekarskiej. Zdaniem organu należy też stwierdzić, że w obecnym stanie powołanie komisji lekarskiej celem ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego jest bezzasadne, bowiem skarżący nie jest już funkcjonariuszem Policji, a rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby, został utrzymany w mocy przez Komendanta Głównego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie niniejszej taka sytuacja występuje. Zauważenia wymaga, że raport skarżącego z dnia 5 listopada 2018 r. dotyczący skierowania go na komisję lekarską, skierowany był do Komendanta Miejskiego, który zgodnie z art. 6a ust. 1 i art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161) był właściwy do jego rozpoznania. Dodać do tego jeszcze należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 345), o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej komisja lekarska orzeka w przypadku gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. W stanie faktycznym sprawy Komendant Miejski pismem z dnia 28 listopada 2018 r. odmówił skarżącemu skierowania do komisji lekarskiej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skierowanie do komisji lekarskiej, o której mowa w art. 40 ustawy z 1990 r. o Policji, jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską. Czynność ta stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Policji. Niewątpliwie wskazana regulacja daje funkcjonariuszowi prawo do wystąpienia z prośbą o skierowanie do komisji lekarskiej. Powyższe pozwala z kolei zakwalifikować działania organu związane ze skierowaniem do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą, jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność ta podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2670/15). Dodać do tego jeszcze trzeba, że przepis art. 40 ustawy o Policji nie przyznaje organowi prawa do swobodnego decydowania o kierowaniu policjanta do komisji lekarskiej. Wystąpienie z wnioskiem zobowiązuje właściwy organ Policji do skierowania wnioskodawcy do właściwej komisji lekarskiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 130/18). Jak z powyższego zatem widać, pismo Komendanta Miejskiego z dnia 28 listopada 2018 r., o odmowie skierowania do komisji lekarskiej, należy zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na czynność taką przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą można wnieść zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Od czynności materialno-technicznej nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy tylko od decyzji, a przedmiotowa czynność materialno-techniczna, jak wskazano wyżej, decyzją nie jest. Podkreślenia też wymaga, że pomimo iż skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego pismo z dnia 23 grudnia 2018 r. nazwane "odwołaniem od decyzji Komendanta Miejskiego z dnia 28 listopada 2018 r., to sam fakt zaskarżenia tego pisma nie spowodował, że stało się ono decyzją, a ponadto decyzją taką nie stała się też odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego udzielona skarżącemu w dniu 30 stycznia 2019 r. w ramach odpowiedzi na pismo nazwane odwołaniem. Konsekwentnie podkreślić też trzeba, że pismo Komendanta Wojewódzkiego z dnia ]...] stycznia 2019 r. nie jest czynnością materialno-techniczną o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ ten bowiem nie był właściwy do kierowania skarżącego do komisji lekarskiej, gdyż właściwym w tym względzie był Komendant Miejski (art. 6a ust. 1 ustawy o Policji). Pismo to należy więc traktować jako informację skierowaną do skarżącego, która w realiach sprawy nie podlegała żadnemu zaskarżeniu. Reasumując, skoro w sprawie niniejszej czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest odmowa skierowania do komisji lekarskiej przez Komendanta Miejskiego (pismo z dnia 28 listopada 2018 r.), a czynnością taką nie jest pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 stycznia 2019 r., to skarga na pismo Komendanta Wojewódzkiego z dnia 30 stycznia 2019 r., jako na czynność materialno-techniczną, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że jak już wyżej wskazano, niewątpliwie skarga do sądu administracyjnego przysługuje na czynność materialno-techniczną w postaci odmowy skierowania do komisji lekarskiej przez Komendanta Miejskiego z dnia 28 listopada 2018 r. Ponieważ jednak czynność ta w niniejszej sprawie nie została zaskarżona (patrz: sprecyzowanie skargi przez skarżącego w piśmie z dnia 7 września 2019 r.), Sąd nie wypowiada się odnośnie kwestii zachowania terminu do jej zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wypowiadania się przez Sąd odnoście kwestii, jaki skutego dla ewentualnego zaskarżenia tej czynności do Sądu ma fakt, iż skarżący nie jest już obecnie funkcjonariuszem Policji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.