II SA/Bk 62/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części uznającej działkę za mienie gminne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r., w części uznającej za mienie gminne na dzień 29 czerwca 1963 r. działkę położoną we wsi W. S. S. oznaczoną nr 220, zaś w pozostałej części pozostawiło w/w decyzję bez zmian. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. G. S. zarzucił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, F. i W. S., nie byli legitymowani do wystąpienia z takim żądaniem, ponieważ ich interes jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, co nie wystarcza do uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o stwierdzeniu nieważności decyzji uznającej za mienie gminne działkę 220 położoną we wsi W. S. S. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o pozostawieniu pozostałej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. bez zmian i umorzyło w tym zakresie postępowanie. W uzasadnieniu SKO w Ł. wskazało, iż w przedmiotowej sprawie droga (grunty) nie została wydzielona ze scalenia, a tylko grunty wydzielone ze scalenia przeprowadzonego w latach 1922-1928, mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, póz. 169 z późn. zm.). Grunty zajęte w późniejszym okresie pod drogę, a ujawnione w ewidencji gruntów dopiero w 1976 r. podczas odnowienia tej ewidencji nie mogły być uznane za mienie gminne, tym samym uznając za mienie gminne grunt nie wydzielony w wyniku scalenia, organ administracji w sposób rażący naruszył przepisy prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wnioskodawcy mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. M. z dnia [...] sierpnia 1992 r., art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji miało charakter rażący oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy przedmiotowi droga była wydzielona w wyniku scalenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż jest w posiadaniu przedwojennej mapy wojskowej, na której zaznaczona jest droga, będąca przedmiotem decyzji o uznaniu za mienie gminne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż przedmiotowa droga nie została wydzielona ze scalenia gruntów przeprowadzonego w latach 1922-1928, a tylko takie grunty mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8, ust.1, ustawy z dnia 29 czerwca 1963r o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dz. U. Nr 28, póz. 169 z późn. zm.). Dowodem na to jest mapa sytuacyjna w skali 1:200, znajdująca się w aktach sprawy, znak [...], sporządzona przez biegłego sądowego do sprawy [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. M. o rozgraniczenie. Skarżący nie przedstawił zaś innych map wskazujących na wydzielenie tej drogi ze scalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Należy przy tym podzielić utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą miały istotne znaczenie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, Lex nr 54171). Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w rozpoznawanym przypadku. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż G. S. w postępowaniu przed Sądem złożyła kserokopię mapy scaleniowej z 1928 r., operatu technicznego z 1960 r., mapy topograficznej z 1934 r. oraz rejestru pomiarowego z 1928 r. (k.34-57), z których to dokumentów według Skarżącej niezbicie wynika, iż przedmiotowi droga została wydzielona w wyniku scalenia przeprowadzonego w latach 1922-1928. Poza tym nowe dowody przedstawili także uczestnicy postępowania W. i F. S. (k.60-61). Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan rozpoznawanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, a w efekcie co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez Skarżącą jak i uczestników postępowania, a następnie podda go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a.