II SA/Bk 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. Sp. k. w B. kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. w dniu [...] lipca 2016 r., powołując się na art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.) oraz art. 79 a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), przeprowadził kontrolę w Spółce z o.o. Spółce komandytowej S. w B. (dalej: "Spółka"). Z przebiegu kontroli sporządzono protokół nr [...] (w aktach sprawy). Wynika z niego, że Spółka prowadzi działalność w zakresie zbiórki odpadów drzewnych oraz handlu biomasą. Odpady zbierane przez Spółkę pochodzą z przemysłu meblarskiego, tartacznego oraz od operatorów komunalnych (odpady gabarytowe) i dystrybutorów (opakowania drewniane). Ponadto Spółka prowadziła sprzedaż biomasy importowanej dla celów energetycznych (zrębek). Zbierane odpady są przekazywane do ich dalszego przerobu. Przekazane przez Spółkę odpady wykorzystywane są do produkcji płyt meblowych przez P. SA (głównego odbiorcę zbieranych przez Spółkę odpadów). Ustalono, że Spółka dysponuje własną infrastrukturą służącą transportowi i zbiórce odpadów (4 zestawy samochodowe do przewozu kontenerów oraz ponad 40 kontenerów do selektywnej zbiórki odpadów drewnianych), a także mobilny recykler do rozdrabniania odpadów. Całość odpadów zbieranych przez Spółkę jest na bieżąco przekazywana do odzysku materiałowego. Następnie ustalono, że kontrolowany podmiot prawidłowo prowadzi ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Posiada uregulowany stan formalno-prawny w zakresie zbierania odpadów, decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], ważną do dnia [...] kwietnia 2024 r. Posiada też uregulowany stan formalno - prawny w zakresie transportu odpadów, decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], ważną do dnia [...] października 2024 r. Obszar prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów, to teren całego kraju. Kontrolowany podmiot magazynuje zbierane odpady zgodnie z warunkami decyzji Starosty B. Dalej wskazano w protokole, że w dniach [...] października 2015 r. i [...] marca 2016 r. Oddział Celny Kolejowy w K. zwrócił się do WIOŚ o przeprowadzenie oceny towaru. W związku z tym w dniach [...] października 2015 r i [...] marca 2016 r.. dokonano oględzin towaru zgłoszonego jako drewno opałowe w postaci ścinek. W wyniku ustaleń dokonanych w Oddziale Celnym Kolejowym w K. stwierdzono, że oceniany towar pochodzi z B. Po dokonanych oględzinach na terenie Centrum Logistycznego w Ł. stwierdzono, że przewożony towar koleją na paletach, to ścinki sklejki drewnianej ze śladami kleju, które stanowią odpad o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Odpady w postaci ścinek sklejki drewnianej o kodzie 03 01 05 nie zostały sklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV, IVA rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.06.2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Wobec czego przemieszczenie ww. odpadów z terytorium Białorusi na terytorium Polski powinno być dokonane z zastosowaniem procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów. Biorąc powyższe pod uwagę transporty odpadów w postaci ścinek sklejki drewnianej ze śladami kleju uznano za nielegalne. Przedstawiciel Spółki odmówił podpisania protokołu, a w zastrzeżeniach stwierdzono, że Spółka nie dokonywała zamówień towarów stanowiących odpady i nie brała udziału w porozumieniach dotyczących przywozu odpadów. W oparciu o opisany wyżej protokół z kontroli, P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] października 2016 r. zarządzenie pokontrolne nr [...]. Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w oparciu o ustalenia kontroli nakazał Spółce "prowadzenie działalności związanej z międzynarodowym transportem odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Ponadto organ wyznaczył Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] października 2016 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ponadto stwierdził, że prowadzący działalność związaną z międzynarodowym transportem odpadów jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1048) oraz przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Radu z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując ustalenie, że dokonuje ona czynności z zakresu międzynarodowego transportu odpadów. W odpowiedzi na to wezwanie, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 1 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Zarządzeniem nie nakłada się na kontrolowaną jednostkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Organ podkreślił, że zarządzenie zawiera jedynie uchybienia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Wskazał też, że przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewidują za niewykonanie zarządzeń żadnych sankcji. Sankcjom podlega niewykonanie obowiązku poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień oraz poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (art. 31 a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Ponadto organ poinformował Spółkę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczenia odpadów, odbiorca oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. W związku z tym odbiorcą jest nie tylko ten, kto fizycznie odebrał odpady, ale również ten, do którego odpady zostały wysłane. Dokumenty zebrane w trakcie kontroli świadczą o tym, że Spółka była odbiorcą odpadów wysłanych z Białorusi. Stan ocenianych "towarów" jasno wskazuje, iż są to ścinki i zrzyny sklejki. Ze względu na to, iż podmiot pozbył się tych zrzyn i ścinek sklejki, przewożony towar wypełnia definicję odpadu zawartą w ustawie o odpadach. Zdaniem organu, kontrolowany podmiot miał świadomość charakteru przywożonego towaru z uwagi na to, że m.in. zamierzał wykorzystać dostarczane ścinki i zrzyny sklejki do przerobu i produkcji elementów mebli w postaci lameli łóżkowych. W skardze na zarządzenie pokontrolne Spółka wniosła o jego uchylenie, stawiając następujące zarzuty: - wydanie zarządzenia pokontrolnego nastąpiło w okoliczności braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania zarządzenia, bowiem ustalenia kontrolne (protokół kontroli Nr [...]), na które powołuje się organ wydający zarządzenie (art. 12 ust 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska), nie daje podstaw do określenia, że Spółka dokonuje lub dokonywała czynności z zakresu międzynarodowego transportu odpadów, z uchybieniem przestrzegania wymagań ochrony środowiska, bowiem Spółka nie dokonuje i nie dokonywała czynności w tym zakresie, brak jest jakichkolwiek dowodów zebranych w postępowaniu kontrolnym o takich czynnościach, w protokole kontrolnym nie wskazano uchybień i nieprawidłowości z zakresu przestrzegania wymagań ochrony środowiska, które podlegają naprawie; - wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli nr [...], bowiem stanowisko organu kontrolnego wobec przedstawionych zastrzeżeń (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...]) nie odnosi się w żadnym zakresie co do przedstawionych w zastrzeżeniach nieprawidłowości merytorycznej i błędnych ustaleń protokołu, nie przedstawia stanowiska organu ani co do faktów ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych kwestionowanych ustaleń kontrolnych, pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera błędną podstawę rozstrzygnięcia o nielegalności przemieszczenia (art. 50 ust 4d Rozporządzenia WE nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów - tym samym nie zostały spełnione warunki z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne, - wydanie zarządzenia pokontrolnego w okoliczności błędnej podstawy rozstrzygnięcia o nielegalności przemieszczenia (art. 50 ust 4 d Rozporządzania WE Nr 1013), bowiem wskazana w piśmie strony przeciwnej z dnia 25 sierpnia 2016 r podstawa prawna ustaleń kontrolnych ma zastosowanie jedynie w warunkach art. 50 ust. 4 c Rozporządzenia WE Nr 1013 - gdy dowody określone w tym przepisie (informacje i dokumenty) nie zostały przekazane (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) lub też gdy dowody są niewystarczające do rozstrzygnięcia kwestii zgodności przemieszczenia z przepisami rozporządzenia (co w niniejszej sprawie nie zachodzi), bowiem na podstawie dokumentów i informacji zebranych w postępowaniu kontrolnym można dokonać kwalifikacji czynności i przypisać obowiązki poszczególnym podmiotom czynności kwalifikowanej jako przemieszczenie odpadów (art. 4 Rozporządzenia WE Nr 1013, można dokonać kwalifikacji czynności Spółki na podstawie definicji legalnych określonych przez Rozporządzenie nr 1013 WE tj. art. 2 pkt 15 ppkt b (zgłaszający) i art. 4 (obowiązki zgłaszającego), art. 2 pkt 14 (odbiorca) pkt 4 i 6 (odzysk i unieszkodliwianie) pkt 33 i 35 (transport, przemieszczenie) pkt 35 (nielegalne przemieszczenie), art. 24 ust. 2 (odbiór), co prowadzi do ustalenia o braku wykonywania przez Spółkę czynności określonych w art. 2 pkt 34 i 35 rozporządzenia (brak udziału w czynnościach przemieszczenia i nielegalnego przemieszczenia). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym można uznać za ugruntowane stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010/5/86, postanowienie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, postanowienie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem zgodności tego aktu z prawem. Spółka zachowała wymagany przez ustawę tryb i wniosła skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji należy, między innymi, kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (pkt 1 lit. f) a także wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (pkt 9). W rozdziale 3 ww. ustawy uregulowano kwestię wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Z art. 11 tej ustawy wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej: 2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Przepis art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje dla osoby, która: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, wbrew twierdzeniu organu, jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj.: wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (tak: m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 980/10). W kontrolowanym zarządzeniu organ nakazał prowadzenie działalności związanej z międzynarodowym transportem odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W ocenie Sądu takie sformułowanie aktu prawnego jest nieprawidłowe, albowiem z jego treści nie jest możliwe odczytanie, jakie naruszenie organ przypisuje adresatowi zarządzenia i na czym miałoby polegać usunięcie nieprawidłowości. Takie sformułowanie powoduje, że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania i z tego powodu Sąd uznał za zasadne jego uchylenie. Sąd zauważa, że w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ odwołał się do ustaleń kontroli i do protokołu kontroli. Już wcześniej Sąd stwierdził, że takie odwołanie jest niewystarczające dla uznania, że zarządzenie jest prawidłowe. Zwrócić przy tym należy uwagę, że również w protokole kontroli organ na stronie 4 w tabeli nr 2 "Naruszenia" wskazał na ustawę z dnia 28 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i Rozporządzenie (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bez podania jakichkolwiek jednostek redakcyjnych. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nienależycie sprecyzował obowiązki nałożone na Spółkę w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym, w szczególności nie wyjaśniając w sposób jasny i zrozumiały ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego w toku kontroli stanu faktycznego. Z uwagi na brak sformułowania konkretnych naruszeń i przypisania stwierdzonym naruszeniom konkretnych przepisów ustawy Sąd na tym etapie nie może dokonać kontroli tego, czy istotnie Spółce można było przypisać naruszenia z zakresu ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutu Spółki - wydania zarządzenia pokontrolnego w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń Spółki - Sąd zauważa, że przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewidują możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, jednak nie zobowiązują organu do pisemnego rozpoznania tych zastrzeżeń. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wskazuje, jakie działania może organ podjąć. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód prawnych, aby rozstrzygnięcia te zostały podjęte bez uprzedniego, pisemnego ustosunkowania się do zastrzeżeń do protokołu kontroli. Wobec tego, zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd - na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) - uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).