II SA/Bk 626/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy własne postanowienie organu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania - zażalenia na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy wydania nieruchomości. U podstaw podjętego rozstrzygniecie legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. J. B. (powoływany dalej jako: "skarżący") wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy [...]. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]), nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r. (nr [...]) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, położonych w S. przy ul. G. i K., wszczęte zostało przez Burmistrza S. z urzędu postępowanie podziałowe, mające na celu wydzielenie odpowiednich działek. Postępowanie podziałowe prowadzone było pod numerem [...]. Widząc zwłokę w działaniu Burmistrza, skarżący w dniu 14 lutego 2008 r. powołując się na wskazany wyżej numer sprawy, wystąpił do ww. organu o wydanie nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł prawny. Wniosek w powyższym przedmiocie był też kierowany do Starosty S. Następnie skarżący wyjaśnił, że ww. wniosek został przez Burmistrza S. potraktowany nie jako roszczenie cywilno - prawne, lecz jako żądanie administracyjne, które obecnie prowadzone jest pod tym samym numerem [...], a jedyna różnica polega na oznaczeniu sprawy pełnym oznaczeniem i dodaniu kolejnego roku. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, iż postępowanie prowadzone w omawianej sprawie przez Burmistrza S. wszczęte zostało w oparciu o przeinaczone podanie strony. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że Burmistrz S. nie miał świadomości, że żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 137 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest tożsame z żądaniem wydania nieruchomości (eksmisji) w trybie Kodeksu cywilnego (art. 222). Ponadto skarżący podkreślił, że Burmistrz S. miał świadomość, iż postępowanie o zwrot nieruchomości jako zbędnie wywłaszczonej, było już prowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją negatywną. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że zażalenie na bezczynność Burmistrza S. wnosi z ostrożności procesowej, gdyż pod względem prawnym Burmistrz S. nie załatwił przecież sprawy [...], w zakreślonym wcześniej przez Kolegium terminie. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwróciło skarżącemu podanie z dnia 15 marca 2012 r. W ocenie Kolegium sprawa, której dotyczy zażalenie jest sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego. Z analizy tegoż zażalenia wynika bowiem, że strona żąda uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co do których, Gmina S. utraciła tytuł własności, a zażalenie dotyczy wydania - w trybie art. 222 kc - tych nieruchomości. Nie godząc się z powyższym postanowieniem, J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że zostało ono wydane przez organ nieuprawniony, nadto nie uwzględniono w nim wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący zaakcentował, iż: 1) "podanie" o zwrot nieruchomości nie znajduje się formalnie u Burmistrza S., lecz u Starosty S. (formalnie, gdyż żądanie wydania nieruchomości skierowano do obu byłych właścicieli); 2) bezczynność Burmistrza S. polega na nie wydaniu postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa o uznaniu swej niewłaściwości, co pozbawia skarżącego środka zaskarżenia, który doprowadziłby do uchylenia tak wydanego postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego; 3) organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania za organ pierwszej instancji właściwości rzeczowej i miejscowej przy rozpatrywaniu zażalenia na bezczynność; 4) "podanie" nie może zostać zwrócone, ponieważ było to poprawnie wniesione żądanie dobrowolnego zwrotu nieruchomości, przed wystąpieniem na drogę cywilną, gdzie fakt zwrócenia się do posiadacza o wydanie nieruchomości należy wykazać pod rygorem skutków prawnych, chociażby z art. 101 kpc. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz stwierdzenia bezczynność Burmistrza S. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło powyższych zarzutów i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu strony, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (wniosek) zawierające określone żądanie, zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (tak: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 32/06, LEX nr 212199). W przypadku zaś ustalenia, że sprawa objęta podaniem nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu powyższego przepisu, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika zaś z akt sprawy, zażalenie strony dotyczy niezałatwienia sprawy wydania nieruchomości, a więc przedmiotem sporu jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Podanie skarżącego, stosownie do art. 66 § 3 kpa, prawidłowo zatem podlegało zwrotowi wnoszącemu. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności Burmistrza S. polegającej na nie wydaniu postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa o uznaniu swej niewłaściwości, wyjaśniono że sprawa ta zostanie załatwiona odrębnym postanowieniem. W skardze na powyższe postanowienie złożonej do tutejszego sądu, J. B. zarzucił mu obrazę art. 37 § 1 w zw. z art. 66 § 3 kpa, poprzez niezasadne uznanie, że organ rozpoznając zażalenie na bezczynność ma uprawnienie do badania właściwości organu I instancji. Skarżący zgodził się z Kolegium, że sprawa należy do postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Nie mniej jednak organ I instancji potraktował wezwanie przedprocesowe do wydania nieważnie wywłaszczonych nieruchomości jako sprawę administracyjną i dlatego zarówno skarżący, jak i Kolegium jest tym faktem związane. Z tych też względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie zwrotu podania z dnia [...] marca 2012 r., dotyczącego zażalenia na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 14 lutego 2008 r. o wydanie nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł prawny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W ocenie Sądu opisana wyżej sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co też prawidłowo wykazał i uzasadnił organ rozpoznając sprawę w obu instancjach. Przede wszystkim rację ma Kolegium, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz S. nie miał obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zawartego we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Powyższe żądanie nie wynikało bowiem z treści złożonego podania, co konsekwentnie też podnosi sam skarżący w toku całego niniejszego postępowania. W szczególności analiza wyjaśnień skarżącego zawartych w jego wnioskach, a także złożonej do Sądu skargi, dowodzi że kwestionuje on bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu jego sprawy z dnia 14 lutego 2008 r. dotyczącej wydania nieruchomości wywłaszczonych w 1983 r., co do których decyzję o wywłaszczeniu wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyraźnie podkreśla, iż chodzi mu o zwrot oznaczonych działek pod rygorem wystąpienia na drogę sadową. Ponadto, jak słusznie wskazuje Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. w realiach niniejszej sprawy należało rozróżnić żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mające podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania nieruchomości realizowane na drodze cywilnej na podstawie art. 222 kc. Przedmiotowe rozróżnienie ma znaczenie w konkretnym przypadku, albowiem - jak wynika z wniosku z 14 lutego 2008 r. - decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. To zaś wskazywało na możliwość zakwalifikowania żądania wyłącznie jako cywilnego, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składany jest w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej, ale przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznać zatem należy, że sprawa o wydanie nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, ma charakter cywilny i nie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej. Powyższa konkluzja, co do cywilnego charakteru i drogi załatwienia żądania z dnia 14 lutego 2008 r. znajduje potwierdzenie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 47/12, gdzie Sąd odrzucając skargę J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie wydania wywłaszczonej nieruchomości, przyjął za uzasadnione zakwalifikowanie pisma z dnia 14 lutego 2008 r. jako wezwania przedsądowego w sprawie cywilnej, a tym samym podlegającego załatwieniu nie w drodze administracyjnej, ale cywilnej. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, iż przedmiotowe pismo nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Burmistrzem S. Reasumując, stwierdzić należy, że przedmiotem sporu zainicjowanego pismem z dnia 14 lutego 2008 r. jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny. Słuszność zatem ma organ, iż właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. W konsekwencji powyższego, podanie skarżącego będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S. w tak zakreślonej sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu podlegało zwrotowi, stosownie do powołanego na wstępie art. 66 § 3 kpa. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że "organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność nie ma uprawnienia do badania właściwości organu I instancji". Powyższe twierdzenie nie zasługuj na uwzględnienie. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 19 kpa, jak słusznie zauważa Kolegium, odnosi się do wszystkich organów administracji, na każdym etapie postępowania, a więc zarówno do trybu zwyczajnego, jak i nadzwyczajnych. Organ wyższego stopnia ma więc obowiązek badać właściwość miejscową i rzeczową organu, którego decyzję rozpoznaje zarówno w trybie odwoławczym jak i nadzwyczajnym, albowiem w przeciwnym przypadku dochodziłoby do wydawania aktów administracyjnych obarczonych wadą nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).-