II SA/Bk 627/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. J. G. (zwany dalej: "skarżącym") wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na dojazdy do gabinetu rehabilitacyjnego, dojazdy do lekarzy, zakup: benzyny, oleju do piły spalinowej, łańcucha, dwóch par butów i dwóch koszul flanelowych, węgla oraz okularów. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że osiągany przez skarżącego dochód jest wyższy od kryterium dochodowego jednoosobowego gospodarstwa domowego o kwotę 26,28 zł. Podał, że nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, gdyż jego niepełnosprawność nie powoduje dotkliwych skutków, z którymi nie jest on w stanie sobie poradzić. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uzasadniając, że bezpodstawna notoryczna odmowa prawa do zasiłku celowego jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy zasadniczej. Wskazał, że wyliczony przez organ dochód nie uwzględnia wydatków na paszę, mieszanki i witaminy dla zwierząt. Podał, że nie mógł osiągnąć takiego dochodu, gdyż od [...] do [...] maja 2017 r. przebywał w sanatorium, zaś od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r. na zwolnieniu lekarskim. Nadmienił, że od kilkunastu miesięcy nie ma żadnych dochodów z gospodarstwa oraz, że nie zgadza się z propozycją organu odnośnie sprzedaży części gospodarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznało skarżącemu specjalny zasiłek celowy w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie wydatków na dojazdy do gabinetów rehabilitacyjnych i do lekarzy, zakup: benzyny, oleju do piły spalinowej, łańcucha, dwóch par butów i dwóch koszul flanelowych oraz okularów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) ustawowe przesłanki uprawnienia do pomocowych świadczeń pieniężnych i zależność ich przyznawania od spełnienia tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 634 zł miesięcznie. Wskazało na cele przyznania zasiłku celowe, zawarte w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". Następnie Kolegium stwierdziło, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podało, że utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych, uzyskując dochód 791,28 zł. Mając powyższe stwierdziło, że skarżący nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej na ogólnych zasadach. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz stwierdził, że nie zgadza się z organem I instancji, iż w przypadku skarżącego nie mamy do czynienia z sytuacją szczególną. Wskazał, że fakt przebywania przez ww. przez okres 20 dni w sanatorium, w którym rozpoznano u niego: 1) zespół bólowy stawów kręgosłupa i stawów kończyn, 2) zespół bólowy szyjno-ramienno-barkowy obustronny, 3) zespół bolesnego barku lewego w przebiegu zespołu ciasnoty podbarkowej, 4) zespół bólowy okolicy kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego, 5) spondyloarhoza i ciągłe dalsze zwolnienia lekarskie świadczą, że skarżący cierpi na długotrwałą chorobę. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zły stan zdrowia skarżącego i liczne skierowania do poradni specjalistycznych spowodowały, że ww. w ostatnim okresie miał ograniczone możliwości pracy w gospodarstwie, zaś posługiwanie się osobami obcymi generuje dodatkowe koszty. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynika, czy skarżący ma zaspokojone potrzeby, na których wydatki potrzebuje wsparcia, dlatego też Prezes SKO w dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadził ze skarżącym dodatkowy wywiad w zakresie zgłoszonych potrzeb, w wyniku którego jak się okazało żadna z nich nie jest zaspokojona. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że należy przyznać skarżącemu pomoc na pokrycie części wydatków na zgłoszone potrzeby, a zwłaszcza w sytuacji jak on wskazuje, że od marca 2016 r. nie otrzymał żadnego wsparcia ze strony pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że przyznając mu pomoc wzięło również pod uwagę fakt, iż na terenie Gminy W. jest wiele rodzin z dziećmi potrzebujących pomocy. Ponadto wzięło pod uwagę również to, że rodziny będące w trudnej sytuacji materialnej otrzymują od Państwa pomoc w formie zasiłków rodzinnych i świadczenie 500+. Odmawiając skarżącemu pomocy na zakup węgla, Kolegium stwierdziło, że w środku lata zakup węgla na zimę nie jest niezbędną potrzebą bytową. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł skarżący. Podniósł, że przyznana mu kwota specjalnego zasiłku celowego jest zbyt mała na zgłoszone potrzeby, nie wynosi nawet 50 % kwoty jaką można przyznać na specjalny zasiłek celowy (634 zł). Nie zgodził się z odmową przyznania zasiłku celowego na zakup węgla do ogrzania domu zimą. Stwierdził, że zakłamani i stronniczy pracownicy Kolegium nie badali możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W aktach sprawy, brak jest jakiejkolwiek informacji o wydatkowanych zasiłkach na pomoc socjalną od początku roku, w tym w maju, czerwcu i lipcu. Pomimo zaznaczenia już w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego w oczekiwaniach o wyszczególnieniu ilości przyznanych pieniędzy na poszczególne potrzeby, zarówno OPS jak też Kolegium nie zrobiło tego. Wskazał, że źle wyliczono dochód, gdyż przebywając na zwolnieniach lekarskich potwierdzających jego niezdolność do pracy, jak też przez 21 dni w sanatorium, gdzie zgodnie z przepisami prawa jest traktowane jako pobyt w szpitalu, utracił jako osoba samotnie gospodarująca dochód z gospodarstwa rolnego. Obecnie jest nadal w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej, którą notorycznie i celowo pogłębia Ośrodek Pomocy Społecznej w W. odmawiając mu prawa pomocy. Podniósł, że odmowa pomocy społecznej osobie potrzebującej jest łamaniem Konstytucji i podstawowych praw człowieka, jak również samej ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w całokształcie i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zatem badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia aktu organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organy obu instancji stwierdziły, że Skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, zatem zasiłek celowy nie mógł być przyznany. Stosownie natomiast do art. 41 ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroki z dnia: 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17 publ. www.cbois.nsa.gov.pl. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Zauważyć należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie. Zdaniem Sądu decyzja ta nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zakwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie, które spełnia wymogi prawa. Organ uzasadnił w sposób dostateczny swoje rozstrzygnięcie o zmianie decyzji organu I instancji i uzasadnił wielkość przyznanej kwoty. Z istoty pomocy społecznej jako instytucji wsparcia najuboższych wynika, że nie wszystkie potrzeby i oczekiwania podopiecznych w zakresie świadczeń i ich wielkości, mogą być zrealizowane. Rację ma też organ odwoławczy twierdząc, że nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji możliwości finansowych organu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. Akt I OSK 107/11). Na wysokość ustalonego dochodu nie mają także wpływu okoliczności podnoszone przez skarżącego, to jest zwolnienie lekarskie czy pobyt w sanatorium. Jedyne uchybienie, które dostrzega tut. Sąd to brak odzwierciedlenia w aktach postępowania administracyjnego okoliczności sporządzenia "wywiadu", który przeprowadził ze Skarżącym Prezes SKO w dniu [...] lipca 2017 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem ustalenia tego "wywiadu" (niezaspokojenie żadnej ze zgłoszonych potrzeb) zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji i są korzystne dla skarżącego. Niezależnie od tego tut. Sąd uchylając zakwestionowaną decyzję w istocie pogorszyłby sytuację skarżącego, ponieważ zostałoby wyeliminowane, przynajmniej czasowo, świadczenie pieniężne przyznane skarżącemu. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.