II SA/Bk 628/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 grudnia 2005 r. K. i W. W. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo - garażowego na handlowo - usługowy usytuowanego na działkach o nr ewid.[...], położonych w obrębie gminy S. W przedmiotowej decyzji określono: 1. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; 2. dokładne warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; 4. wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; oraz 5. wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania toczącego się w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku będącego własnością K. i W. W. posadowionego na działkach nr [...] w S.. Organ podkreślił, iż na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia przedłożony został uzupełniony Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawierający wnikliwą analizę parametrów i czynników środowiska, ocenę ewentualnych naruszeń i zagrożeń z wykorzystaniem obliczeń symulujących i wykazujący, że podjęcie przedsięwzięcia po zastosowaniu środków minimalizujących nie będzie negatywnie oddziaływać na ludzi oraz na środowisko poza granice działek inwestora. Raport zawiera trzy warianty, z których – zdaniem organu - najwłaściwszym rozwiązaniem jest zastosowanie wariantu III polegającego na podjęciu przedsięwzięcia, ponieważ przewiduje on nieznaczne zwiększenie wpływu na środowisko poprzez zwiększenie emisji do powietrza atmosferycznego, emisji odpadów oraz hałasu, jednakże nie jest to zmiana znacząca. Dalej wskazano, iż inwestorzy uzyskali stosowne uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. M. w postaci postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. W tym miejscu wyjaśniono, iż pierwotne postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] na skutek zaskarżenia przez B. G. zostało uchylone postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...]. Jednakże wskutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] października 2007 r. stało się ostateczne, albowiem organ II instancji po rozpoznaniu zażalenia B. i H. F. G. utrzymał je w mocy - postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]. Nadto Wójt Gminy S. wydając decyzję z [...] lipca 2007 r. bazował także na ostatecznych uzgodnieniach organu właściwego do spraw ochrony środowiska, tj. Starosty W. - postanowienie z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...]. Postanowienie to zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostało przez ten organ utrzymane w mocy (postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...]), zaś skarga B. G. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnie oddalona wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Bk 629/07. Na przedmiotową decyzję, B. G. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym wniosła o jej uchylenie. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji, że w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał opracowania, które prezentowałoby w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości kwestie związane z wytwarzanymi substancjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko i człowieka. Ponadto w wydanej decyzji brak jest informacji szczegółowych między innymi na temat: jakie są to odpady, w jakich ilościach będą wytwarzane, a także brak jest informacji o ich oddziaływaniu na środowisko i człowieka. Uznała, że nie może się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, iż planowane przedsięwzięcie przewiduje nieznaczne zwiększenie wpływu na środowisko wybranego wariantu poprzez zwiększenie emisji do powietrza atmosferycznego, emisji odpadów oraz hałasu, jednakże nie jest to zmiana znacząca, podczas gdy nie wskazuje ilości i rodzaju substancje emitowanych, poziomu hałasu, a także rodzajów odpadów i ich ilości. W świetle powyższego skarżąca uznała, że decyzja nie jest zasadna, gdyż nie zawiera żadnych nowych okoliczności ani faktów, które pozwoliłyby na wydanie ponownej decyzji w kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo - garażowej na handlowo - usługową. Końcowo wskazała, iż w decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. W jej ocenie, Wójt Gminy S. przy wydawaniu przedmiotowej decyzji naruszył art. 77 § 1 kpa oraz art. 7 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy szczegółowo opisał procedurę wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, wskazując na cel i przedmiot takiej decyzji, a także przesłanki odmowy jej wydania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpruwanej sprawy stwierdzono, iż w konkretnym przypadku zachodzą pozytywne przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, określone art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150), albowiem w sprawie złożone zostały wymagane uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska ze Starostą W. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r.) oraz w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. M. (postanowienie z dnia 8 października 2007 r.). Zdaniem organu zarówno Starosta W. jak i powiatowy inspektor sanitarny w wystarczającym stopniu zrealizowali swoje kompetencje wynikające z roli organów uzgadniających środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzgodnione w ostatecznych postanowieniach przez te organy warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zostały wiernie przeniesione do decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy S. nie mógł odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż nie było ku temu podstaw. W sprawie nie nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, przez właściwy organ ochrony środowiska (Starostę W.) oraz organ państwowej inspekcji sanitarnej (Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M.). Z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wynika też zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany (tu wymagany byłby też sprzeciw wnioskodawcy na ten wariant). W tych okolicznościach Wójt Gminy S. zobligowany był do wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, uznano je w całości za nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał opracowanie, tj. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który prezentuje kwestie związane z wytwarzanymi substancjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko i człowieka oraz informuje o odpadach. Nie trafnie też przyjęto jakoby decyzja nie wskazywała ilości i rodzaju substancji emitowanych, poziomu hałasu, a także rodzajów odpadów i ich ilości. W Raporcie przedstawione zostały bowiem trzy warianty. Znalazło się tam także uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego przewidywanego oddziaływania na środowisko. Autorzy raportu określili zasięg rozprzestrzeniania się poszczególnych zanieczyszczeń, zaś otrzymane wyniki przedstawili w poszczególnych tabelach obrazujących zarówno przewidywany poziom zanieczyszczeń jak i dopuszczalny poziom zanieczyszczeń, a także dokonali interpretacji graficznej tychże wyników. W Raporcie przedstawiono też bilans odpadów przewidzianych do wytworzenia z podaniem ich nazwy i szacunkowej ilości, zaś decyzja Wójta Gminy S. określa wszelkie warunki zawarte w postanowieniach uzgadniających. Kolegium nie uznało także zarzutu skarżącej w kwestii braku w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Obszerność uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Wójt Gminy S. oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego sądu administracyjnego wywiodła B. G., wnosząc o jej uchylenie – jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi autorka przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w jej zakończeniu wskazała, że "warsztat naprawy samochodów ciężarowych jest funkcją uciążliwą i jego lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zawierającej z natury rzeczy towarzyszącą zieleń ogrodową służącą wypoczynkowi mieszkańców jest sprzeczna z jej funkcją, a sam raport nie może jeszcze przesądzać o tym i upoważniać do stwierdzenia i uznania zamierzenia inwestycyjnego za nieuciążliwe, a zatem niebędące w zgodzie z przepisami prawa w tym względzie obowiązującymi." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej do sądu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, albowiem jej zarzuty były nieuzasadnione, Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Zarzuty rozpoznawanej skargi sprowadzały się zasadniczo do stwierdzenia, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie sprzeczna z obowiązującą obecnie na terenie inwestycji funkcją, służącą wypoczynkowi mieszkańców w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie na tym terenie zakładu naprawy samochodów ciężarowych będzie uciążliwością uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie innych mieszkańców pobliskich zabudowań. Złożony do akt sprawy Raport nie może zaś – zdaniem skarżącej – przesądzać o zakresie tych uciążliwości. Tak sformułowane zarzuty powodują, że skarga B. G. nie może być uznana za zasadną. Nie zawiera ona wprost zarzutów naruszenia jakichkolwiek przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego, a jedynie analizuje sprawę pod kątem ewentualnych przyszłych uciążliwości, związanych z funkcjonowaniem zakładu naprawczego. Niezależnie jednak od powyższego Sąd administracyjny, rozpatrujący sprawę zarówno przez pryzmat ewentualnych naruszeń procesowych jak i prawa materialnego nie dostrzegł uchybień mogących mieć istotne znaczenie dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą kontrolowanej decyzji. Na wstępie rozważeń podkreślić należy, iż postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia od dnia 15 listopada 2008 r. uregulowane jest w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Niemniej jednak sąd rozpatrujący sprawę kontroluje decyzje organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem obowiązującym na dzień wydawania tych decyzji. W przedmiotowej sprawie analizowane decyzje wydawane były w oparciu o przepisy rozdziału 2 działu VI tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) - zwanej dalej ustawą, dlatego też kontrola sądowa niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania zgodności wydanych w niej rozstrzygnięć z ustawą Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 1b tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia warunkuje dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wymaga się przy tym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3). W myśl zaś ust. 4 powołanego wyżej przepisu ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 46 ust. 4a). Właściwość rzeczowa organów została natomiast określona w art. 46a ust. 7 w/w ustawy. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym przypadku wójt gminy) przeprowadza postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 48 ust. 1), w którym analizuje się oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa pod lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. Jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, organ administracji - za zgodą wnioskodawcy - wskazuje w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji lub — w razie braku zgody wnioskodawcy — odmówi, w drodze decyzji określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 55 ustawy). Natomiast, jeżeli został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to warunkiem wydania przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu (art. 56 ust. 1). Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając: 1) uzgodnienia organów, określonych w art. 48 ust. 2 ustawy (w tym przypadku ze Starostą W. i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. M.), 2) ustalenia zawarte w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 56 ust. 1b). Wymogi formalne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa art. 56 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaś załącznik do niej stanowi charakterystyka całego przedsięwzięcia (art. 56 ust. 3). Istnieje też możliwość nałożenia przedmiotową decyzją stosownych obowiązków na wnioskodawcę (art. 56 ust. 4). W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie naruszyły zasad procedury administracyjnej określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia zostało zakończone stosowną decyzją, wydaną na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, po spełnieniu wszelkich przesłanek pozytywnych. W sprawie nie zaistniały warunki negatywne, uniemożliwiające właściwemu organowi wydanie przedmiotowej decyzji. Tylko bowiem zaistnienie przesłanek negatywnych mogłoby dać podstawę do wydania decyzji odmownej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przesłankami tymi są: a) odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, przez właściwy organ ochrony środowiska – (Starostę W.) oraz organ państwowej inspekcji sanitarnej (Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M.), b) określenie (propozycja) innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, na który wnioskodawca nie wyraża zgody. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały powyższe przesłanki obligujące Wójta Gminy S. do wydania decyzji odmownej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Przeciwnie spełnienie przesłanek pozytywnych skutkować musiało pozytywnym rozstrzygnięciem w sprawie. Przypomnieć bowiem należy, iż inwestorzy złożyli wymagany Raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W sprawie uzyskano też ostateczne postanowienia uzgadniające właściwych organów. W tych okolicznościach jedynym zatem możliwym rozstrzygnięciem była decyzja pozytywna o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która nota bene spełnia wymogi formalne, albowiem określa szczegółowo warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, iż wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy – nie może toczyć się postępowanie, w efekcie którego podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest dokumentem niezbędnym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest koniecznym dokumentem, który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na zmianę użytkowania budynku. Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotowe postępowanie wykazało, że oddziaływanie inwestycji na środowisko nie naruszy przepisów obowiązujących w tej mierze. Nadto w decyzji pierwszoinstancyjnej przewidziano szereg środków, jakie mają służyć organom do likwidacji potencjalnych zagrożeń. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określono parametry immisji i wskazano, dokąd mogą sięgać. Określone w decyzji warunki (wymogi), zdaniem Sądu skutecznie zmierzają do zminimalizowania uciążliwości dla terenów sąsiadujących z terenem inwestycji. Należy bowiem przypomnieć, iż wydanie przedmiotowej decyzji ma skutkować zminimalizowaniem tych uciążliwości, a nie całkowitym uniemożliwieniem realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd przychyla się natomiast do stanowiska organu odwoławczego, że celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim określenie warunków realizacji danego przedsięwzięcia pod względem ochrony środowiska. Przedmiotem niniejszej decyzji jest zatem określenie miejsca realizacji danego przedsięwzięcia, planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a także wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na przekroczenie standardów jakości środowiska, nie będzie też nadmiernie wpływać na zdrowie ludzi. Stanowisko to organ szczegółowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jest zgodne z art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Nadto wskazać należy, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie przesądza o wydaniu pozwolenia na budowę, zwłaszcza w okolicznościach braku decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).