II SA/Bk 630/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni B.-M. "W." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którą odmówiono zmiany zezwolenia z dnia [...].02.2016 r. znak [...], wydanego Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. na usunięcie 2 sztuk drzew z gatunku jarząb pospolity i świerk pospolity, rosnących na nieruchomości przy ul. [...] w B., na działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: Ostateczną decyzją z dnia [...].02.2016 r., organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Spółdzielni, zezwolił wnioskodawczyni na usunięcie 2 szt. drzew z gatunku jarząb pospolity i świerk pospolity, rosnących na nieruchomości przy ul. [...] w B., na działce nr geod. [...], obręb [...] – N., zgodnie z załączoną do wniosku mapą określającą usytuowanie drzew, pod warunkiem zastąpienia drzewa z gatunku świerk pospolity 2 drzewami z gatunku wiśnia osobliwa o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm wynoszących co najmniej 18 cm i nasadzenia ich w obrębie działki nr geod. [...], obręb [...] B., w terminie do dnia [...].10.2016 r. oraz nałożono obowiązek poinformowania o dokonaniu nasadzeń w terminie do ...11.2016 r., jednocześnie ustalając opłatę za usunięcie drzewa w kwocie 2 272,85 zł i odraczając termin uiszczenia tej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń, wskazanego w pkt 2, tj. do dnia [...].10.2019 r. Wnioskiem z dnia [...].04.2016 r. Spółdzielnia zwróciła się o zmianę powyższej decyzji w zakresie jej pkt 2, dotyczącego nasadzeń zastępczych, poprzez ustalenie obwodu pnia tych drzew na 6-10 cm (jako najczęściej występujących w obrocie handlowym ) lub nieokreślanie obwodu sadzonek. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji odmówił zmiany przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że obwody sadzonek przeznaczonych na nasadzenia zastępcze z naliczeniem opłat winny wynosić co najmniej 18 cm, na wysokości 100 cm od gruntu, a w przypadku drzew szybkorosnących (tj. topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego i srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego) nie mniej niż 25 cm. Podyktowane jest to faktem, że po upływie 3 lat od dokonania nasadzeń drzewa osiągnęłyby obwód około 25 cm, na wysokości 5 cm od gruntu, w wyniku czego ich usunięcie byłoby możliwe po uzyskaniu stosownego zezwolenia na podstawie przepisu ustawy. W przypadku zobowiązania Wnioskodawcy do nasadzeń drzew o mniejszym obwodzie proponowanym przez Wnioskodawcę (6-10 cm) nie osiągnęłyby one ww. obwodów i zgodnie z art. 83 f ust. 1 pkt. 3 lit.b ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm. zwanej dalej u.o.p.) przepisy art. 83 ust. 1 nie musiałyby być stosowane. Dlatego też nasadzone drzewa nie byłyby w żaden sposób chronione ustawą. Ponadto w przypadku posadzenia drzew o obwodach 6-10 cm ich korony posiadałyby zbyt małą powierzchnię, aby zrekompensować usuwane drzewo, a w konsekwencji doprowadzić do kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, co jest zgodne z art. 83 b ust 1 pkt 9 lit a ww. ustawy. Decyzję powyższą zakwestionowała Spółdzielnia. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzuty wskazane w odwołaniu nie są zasadne, a decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ II instancji na wstępie podniósł, iż przedmiotowa decyzja może być zmieniona w trybie art. 155 kpa, w sytuacji gdy organ administracji mógłby przyjąć różne warianty rozstrzygnięcia. Natomiast decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew jest decyzja częściowo uznaniową a częściowo związaną przepisami prawa. Dopuszczalność jej zmiany dotyczy zatem wyłącznie tej części uznaniowej, do której zalicza się określenie przez organ gatunku drzew oraz ich rozmiarów w ramach nasadzeń zastępczych. Ponadto wskazał, iż stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.o.p., usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p. Postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust. 1 przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, znajduje swój wyraz także w art. 83c ust. 3 u.o.p., który przewiduje, iż wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Natomiast w art. 83b ust. 1 pkt 7 u.o.p. wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać między innymi przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Istotą art. 83c ust. 3 u.o.p. jest zachowanie stanu przyrody poprzez zmniejszenie ryzyka pogorszenia tego stanu na skutek wydania zezwolenia na usunięcie drzewa bądź krzewu. Wykonanie określonych w nich warunków ma na celu wyrównanie strat w przyrodzie będących następstwem wycięcia. Na tej podstawie organ wskazał, iż rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. jest co do zasady rozstrzygnięciem uznaniowym, co z kolei wiąże się z obowiązkiem wykazania w jego uzasadnieniu przekonujących przyczyn ustalonych skutków zastosowanej normy prawa materialnego. Zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę na tyle ważną, że nakazuje ona rezygnację z przewidzianej w ustawie zasady ochrony drzew. Przyznać także należy, iż w art. 83 ust. 1 u.o.p. nie wskazano wiążących organ dyrektyw wskazujących kierunki wyboru skutków prawnych stosowania tej normy, przez co poszukiwać ich należy drogą wykładni systemowej w pozostałych przepisach w/w aktu normatywnego. Należą do nich dyrektywy wynikające z zasady ochrony przyrody wyartykułowanej m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 u.o.p. oraz art. 125 u.o.p., który pozwala niszczyć, a więc także wycinać, rośliny nie objęte formami ochrony przyrody w szczególności ze względu na potrzeby racjonalnej gospodarki, bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. Stosownie do treści art. 83c ust. 3 ustawy, wydanie zezwolenia może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Jednocześnie w art. 83c ust. 4 ustawy przewidziano, iż organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz cechy usuwanego drzewa lub krzewu. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż wydając zezwolenie na wycinkę, właściwy organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zachowania tych obiektów przyrodniczych poprzez ich przesadzenie w inne miejsce, czy też może istnieje możliwość zastąpienia ich innymi drzewami, a ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym. Przepis art. 83c ust. 3 ustawy nie powoduje bowiem pełnej swobody organu przy rozstrzyganiu sprawy. Kontrolując wydane w sprawie rozstrzygnięcie, Kolegium w pierwszej kolejności zauważyło, iż stosownie do treści powołanego powyżej art. 83c ust. 3 u.o.p., wydanie zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów może być uzależnione od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami. Natomiast w art. 83c ust. 4 ustawy określono jakie okoliczności i cechy usuwanego drzewa lub krzewu bierze pod uwagę organ wydając zezwolenie na jego usunięcie i oprócz dostępności miejsca do nasadzeń zastępczych są to: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturową; walory krajobrazowe i lokalizację. Jednocześnie, w art. 83d ust. 2 ustawy określono jakie są obligatoryjne elementy zezwolenia w przypadku uzależnienia jego wydania od wykonania nasadzeń zastępczych. Organ II instancji podkreślił, iż wnioskowana przez Spółdzielnię zmiana przedmiotowego zezwolenia polegająca na określeniu innego pnia drzew w ramach nasadzeń zastępczych nie została zaakceptowana przez organ I instancji ze względu na to, że sadzonki drzew o obwodzie proponowanym przez Spółdzielnię po upływie 3 lat od posadzenia nie osiągnęłyby rozmiarów chronionych ustawą (tj. w stosunku do których nie byłoby obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie). Organ ten wziął również pod uwagę okoliczność, ze wnioskowane nasadzenia zastępcze nie rekompensowałyby szkód w środowisku w ramach kompensacji przyrodniczej, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazując na te okoliczności, zdaniem Kolegium, organ I instancji działał w interesie społecznym, który jest również brany pod uwagę przy ocenie możliwości zmiany decyzji ostatecznej, a nie tylko interes strony. Porównanie obu interesów, zważywszy na cele ustawy, przemawia za tym aby, uznać wyższość interesu społecznego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pełnomocnik Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji bądź "uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: PRAWA MATERIALNEGO, W SZCZEGÓLNOŚCI: 1. art. 83 d ust. 1 i 2. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w skutek uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od wykonania nasadzeń zastępczych - dwóch wiśni osobliwych, których obwód na wysokości 100 cm od gruntu powinien wynosić 18 cm, w sytuacji gdy takie sadzonki nie są dostępne na terenie P., a sadzonki dostępne na terenie kraju mają obwód od 10 do 16 cm, co wykracza poza uznanie administracyjne, gdyż czyni decyzję niemożliwą do realizacji, PRAWA PROCESOWEGO, W SZCZEGÓLNOŚCI: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niedostateczne i niepełne wyjaśnienie skarżącej wniesionych zastrzeżeń z podaniem podstaw znajdujących odzwierciedlenie w przepisach prawa, a w szczególności: a. niepodjęcie żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, w tym w szczególności czy rozstrzygniecie mieści się w ramach uznania administracyjnego, tzn. czy jest możliwe do zrealizowania, nie narusza interesu strony, tj. jaka jest dostępność wiśni osobliwej o obwodzie 18 cm w sprzedaży na terenie województwa, b. niepodjęcie żadnej inicjatywy w zakresie materiału dowodowego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego; c. nie uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której sadzonka przetransportowana z innej części Polski może się nie przyjąć, co przy jednocześnie wysokich kosztach transportu, powoduje, że nasadzenia zastępcze są nieopłacalne z punktu widzenia ekonomicznego, co czyni decyzję sprzeczną z celem ustawy i interesem społecznym, 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 3) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 4) art. 11 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość wyrażonej w tym przepisie zasadzie przekonywania obligującej organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy wyjaśnianiu sprawy, co przejawiło się w szczególności w pominięciu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, ale także na nie wskazaniu gdzie rzekomo dostępna jest wiśnia osobliwa o obwodzie 18 cm, 5) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i tym samym skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania organu w celu kontroli słuszności przyjętej wykładni. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, iż podnoszona przez Spółdzielnię okoliczność istnienia ryzyka i strat związanych z transportem drzew o wymaganym obwodzie z innej części kraju nie ma istotnego znaczenia, gdyż wynika ona z nałożonego przez organ obowiązku. Ponadto, w razie niezachowania żywotności przez posadzone drzewa z przyczyn niezależnych od Spółdzielni będzie ona zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie świerku pospolitego. W ocenie organu niezgodna z prawdą jest również podniesiona w skardze okoliczność braku na terenie kraju sadzonek wiśni osobliwej o obw. 18 cm, gdyż ich dostępność wynika z ogłoszeń szkółek ogrodniczych zamieszczonych w Internecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., na mocy której utrzymano w mocy Decyzję Prezydenta B. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na usunięcie dwóch drzew pod warunkiem zastąpienia tych drzew dwoma sztukami drzew z gatunku wiśnia osobliwa, o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm, wynoszących co najmniej 18 cm i nasadzenia ich w obrębie działki o numerze [...] w B. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Z kolei stanowiący podstawę decyzji Prezydenta B. z dnia [...] lutego 2016 r. przepis art. 83 d ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, że w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo:1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. Natomiast art. 83d ust. 3 tej ustawy stanowi, że przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to określa dodatkowo:1) miejsce, na które zostanie przesadzone drzewo lub krzew;2) termin przesadzenia drzewa lub krzewu; 3) termin złożenia informacji o przesadzeniu drzewa lub krzewu. Ponadto według art. 83d ust. ust. 4 tej ustawy, "w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu". Analiza powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew pod warunkiem zastąpienia tych drzew innymi nasadzeniami. Powołane przepisy wskazują bowiem, że organ wydając decyzję w trybie art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozstrzyga między innymi o gatunku lub odmianie drzewa (pkt 4 ) oraz o minimalnym obwodzie pni drzew na wysokości 100 cm (pkt 3). Sposób określenia gatunku drzewa oraz jego grubości nie został nie dodatkowo doprecyzowany w ustawie. Zatem niewątpliwie w zakresie określenia tych danych organ dysponuje luzem decyzyjnym, a konsekwencji dopuszczalna jest zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 83d ust. 2-4 ustawy w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że zmiana decyzji leży w sferze uznania administracyjnego. Powołany przepis art. 155 K.p.a. stanowi bowiem, że decyzja może być uchylona lub zmieniona. Rzeczą tut. Sądy była zatem ocena, czy powołaną decyzją organ administracji publicznej nie nadużył lub nie przekroczył uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu obie kontrolowane decyzje prawa nie naruszają, bowiem organy obu instancji w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniły wydanie decyzji odmownej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta B. określenie obwodu sadzonek na co najmniej 18 cm podyktowane jest faktem, że po upływie 3 lat od dokonania nasadzeń drzewa osiągnęłyby obwód około 25 cm na wysokości 5 cm od gruntu, w wyniku czego ich usunięcie byłoby możliwe po uzyskaniu stosownego zezwolenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W przypadku zobowiązania Spółdzielni do nasadzeń drzew o mniejszym obwodzie (6-10) nie osiągnęłyby one ww. obwodów i zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. b , przepisy art. 83 ust. 1 nie musiałby być stosowane. Dlatego też nasadzone drzewa nie byłyby chronione powołaną ustawą (karty 8-9 akt administracyjnych). W ocenie Sądu przytoczone uzasadnienie odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prawa nie narusza. Przekonująco uzasadniono odmowę zmiany decyzji. Podkreślenia w tym miejscy wymaga, że we wniosku z dnia 31.03.2016 r., o zmianę decyzji, Spółdzielnia nie wskazała innego gatunku drzewa o obwodzie co najmniej 18 cm, tylko na gatunek wiśni osobliwej o obwodzie 6-10 cm (karta 1 akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że okoliczność niewystępowania sadzonki o tak dużym pniu na rynku lokalnym nie oznacza przekroczenia uznania administracyjnego w decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Ponadto, jak wskazuje organ odwoławczy, sadzonki obwodzie co najmniej 18 cm występują na runku polskim. Chybione są także zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. W sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia zastosowania art. 155 K.p.a. Materiał dowodowy w sprawie był znany stronie - organ nie przeprowadzał nowych dowodów. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. Strona mogła kwestionować zakres nałożonych zobowiązań w postępowaniu odwoławczym w trybie zwyczajnym. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.