II SA/Bk 631/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr WOP.7722.76.2024.BŁ w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją ostateczną z 2 lutego 2015r. nr WOP.7721.5.2015.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako: PWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z 8 grudnia 2014r. nr INB.7355.15.2011 i orzekł o zobowiązaniu W. B.(dalej: "skarżący"), A. G. i L. S. do wykonania, w terminie do 30 kwietnia 2015r., w budynku mieszkalnym konstrukcji drewnianej, zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w P., od strony działki o nr geod. [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5. Wskazał, że w miejscu istniejących otworów okiennych dopuszcza się wstawienie luksferów, cegły pełnej szklanej, bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30. Prawomocnym wyrokiem z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 212/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję. W latach 2015-2019 W. B. dwukrotnie inicjował tryb wznowienia postępowania dotyczący w/w decyzji ostatecznej, jednak nie została ona wyeliminowana z obiegu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim wdrożył wobec zobowiązanego W. B. czynności egzekucyjne, kierując do niego upomnienie z 14 sierpnia 2019r. nr INB.7355.15.2011, wzywające do wykonania w/w obowiązku o charakterze niepieniężnym. W dniu 30 grudnia 2019r. organ dokonał kontroli na działce o nr geod. [...] w m. P. gm. B., stwierdzając iż nałożony obowiązek nie został wykonany. Czynności kontrolne zostały powtórzone w dniu 28 kwietnia 2020r. i wykazały niewykonanie robót budowlanych nakazanych decyzją ostateczną z 2 lutego 2015r. W dniu 7 maja 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim wystawił tytuł wykonawczy nr INB.7355.15.2011 i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej oraz wydał postanowienie z 7 maja 2020 r., którym nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w w/w tytule wykonawczym, polegającego na wykonaniu w budynku mieszkalnym konstrukcji drewnianej, zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w m. P. gm. B., od strony działki o nr geod. [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5. W miejscu istniejących otworów okiennych dopuszcza się wstawienie luksferów, cegły pełnej szklanej, bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30. Po rozpoznaniu zażalenia Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 25 czerwca 2020r. nr WOP.7722.35.2020.I\/1M, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że skarżący uchyla się od wykonania nakazanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stwierdził też, że zastosowanie wobec skarżącego innego środka egzekucyjnego nie jest celowe. Drugi z możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych w postaci wykonania zastępczego rodzi bowiem wyższe koszty, którymi zostaje obciążony zobowiązany. Zatem jest to środek bardziej uciążliwy, niż nakładana grzywna w celu przymuszenia. Jednocześnie postanowieniem z 25 czerwca 2020 r. PWINB, wstrzymał z urzędu - do dnia 30 października 2020r. - postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego. Prawomocnym wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 606/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższe postanowienie. W związku z uzyskaniem alternatywnej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie rozwiązań technicznych i materiałowych wykonania ściany oddzielenia pożarowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w m. P. gm. B., skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej PWINB z dnia 2 lutego 2015r. Decyzja ta pozostała jednak w obiegu prawnym z uwagi na to, że wyrokiem z 21 grudnia 2022r. sygn. akt II OSK 2293/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. B. od wyroku z dnia 29 kwietnia 2021r. sygn. akt VII SA/Wa 2326/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalającego skargę na decyzję z 30 października 2020r. nr DON.7100.234.2020.ANM Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję PWINB z 1 września 2020r. nr WOP.771.1.7.2020.ASN, odmawiającą zmiany własnej decyzji z 2 lutego 2015r. nr WOP.7721.5.2015.MM, którą uchylono decyzję z 8 grudnia 2014r. nr INB.7355.15.2011 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim. W dniu 30 listopada 2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim przeprowadził czynności kontrolne w zakresie sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu drugiej instancji z 2 lutego 2015r. nr WOP.7721.5.2015.MM. W ich wyniku ustalono, że ściana zewnętrzna budynku od strony działki nr geod. 1219 obłożona została płytami z wełny mineralnej o grubości 15 cm z wykonaną warstwą zbrojącą z siatki. W miejscu istniejącego okna w poziomie parteru wbudowano okno stałe (fix) oznakowane oznakowaniem "CE" o klasie odporności ogniowej E130, drugie istniejące okno zostało zlikwidowane. Organ stwierdził, że poczynione ustalenia nie dały podstaw do stwierdzenia wykonania obowiązków określonych w decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 2 lutego 2015r. W związku z tym organ pierwszej instancji podjął dalsze czynności egzekucyjne tj. wysłał do skarżącego upomnienie z dnia 12 czerwca 2024r. Nr Up.1.2024 wzywające do wpłacenia należności w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej. Upomnienie to zostało skarżącemu doręczone 13 czerwca 2024r. W odpowiedzi, w dniu 26 czerwca 2024r. do organu I instancji wpłynęło wystąpienie skarżącego zawierające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, jak też wniosek o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim postanowieniem z 24 lipca 2024r. nr INB.7355.15.2011 pozostawił bez rozpoznania zarzuty z uwagi na ich wniesienie z uchybieniem 7-dniowego terminu. Natomiast postanowieniem z 25 lipca 2024 r. nr INB.7355.15.2011 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim odmówił skarżącemu umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Stwierdził bowiem, że zobowiązany nie wykonał w całości nałożonego w kształcie i zakresie określonym w decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 2 lutego 2015r. obowiązku. Po rozpoznaniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem z 28 sierpnia 2024 r. nr WOP.7722.76.2024.BŁ Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Stwierdził, że przeświadczenie skarżącego o wykonaniu w całości obowiązku nałożonego decyzją ostateczną PWINB w Białymstoku z 2 lutego 2015r. jest chybione, bo przeczy temu materiał dowodowy organu powiatowego. Powoływanie się ponownie na przedłożoną w toku postępowania egzekucyjnego opinię biegłego/rzeczoznawcy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne i wydane w jego ramach postanowienie z 25 lipca 2024r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim, bowiem zainicjowane przez skarżącego postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z 2 lutego 2015r. nie zakończyło się dla niego pozytywnie. Organ podkreślił, że to nie sprawca samowoli budowlanej decyduje o zakresie nałożonego obowiązku, ale organ nadzoru budowlanego egzekwujący przestrzeganie przepisów ustawy Prawo budowlane. Sprawdzenie i potwierdzenie wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku należy także do zadań organu nadzoru budowlanego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, wniósł o jego uchylenie. Powołał się na uzyskaną prywatną opinię biegłego z zakresu przepisów p.poż., z treści której wynikało, że w jego budynku mogą być wykonane prace mniej ingerujące w jego strukturę (możliwy jest przejazd przez posesję maszyn rolniczych), a czyniące zadość przepisom p.poż. Wskazał, że wykonał prace przy budynku zgodnie z treścią uzyskanej opinii biegłego. Wykonanie tych prac potwierdził inspektor nadzoru budowlanego w dniu 30 listopada 2023 roku. Zgodnie z uzyskaną opinią wykonał odpowiednie prace przy budynku i na posesji, a zatem poniósł określone nakłady. Nie jest więc tak, że nie wykonał nałożonego obowiązku wykonania ściany zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Nie było zatem podstaw do nakładania na niego grzywny w celu przymuszenia. Wskazuje, że ściana budynku od strony budynku jego adwersarza spełnia wymogi p.poż. Formalistyczne podejście i zaprezentowane w orzeczeniach organów administracji oceny są dla niego krzywdzące, a przede wszystkim nietrafne, niezgodne z zasadami współżycia społecznego i duchem prawa. W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, gdy wynikają one z decyzji właściwych organów, co jednoznacznie wynika z treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 2 lutego 2015r. nakazująca skarżącemu wykonanie, w terminie do 30 kwietnia 2015r., w budynku mieszkalnym konstrukcji drewnianej, zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w P., od strony działki o nr geod. [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5 (w miejscu istniejących otworów okiennych dopuszczono wstawienie luksferów, cegły pełnej szklanej, bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30). Decyzja ta została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który wyrokiem z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 212/15 oddalił złożoną na nią skargę. Należy jednocześnie wyjaśnić, że ww rozstrzygnięcie jest ostateczne, wobec czego organy są związane jego treścią. Ponadto, mając na uwadze związanie sądu granicami sprawy, w niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną mogło być objęte wyłącznie postanowienie o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia, nie zaś decyzja, z uwagi na której niewykonanie przedmiotową grzywnę nałożono. Organ nadzoru budowlanego I instancji, po uprzednim doręczeniu upomnienia, wystawił skarżącemu tytuł wykonawczy nr INB.7355.15.2011, opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W wyniku uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PWINB z 2 lutego 2015 r., postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. nr INB.7355.15.2011 – na skarżącego nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.000 zł. Ostatnie z wymienionych rozstrzygnięć zostało utrzymane w mocy prawomocnym postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2020 r. znak: WOP.7722.35.2020.MM. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest powoływana przez organy obu instancji okoliczność braku realizacji nałożonego obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, którą kwestionuje skarżący. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w którym orzeczono o zasadności orzeczonej przez organ pierwszej instancji odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia - o co zobowiązany wnioskował pismem z 21 czerwca 2024 r. W tym miejscu należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy nie spełnia przytoczonej wyżej przesłanki. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt: IV SA/Gl 59/10). Podobnie należy przyjąć w sytuacji wykonania określonych w tytule obowiązków w sposób odmienny, niż zostało to nakazane przez właściwy organ. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 30 listopada 2023 r. (k. 36 akt administracyjnych) wynika, że ściana zewnętrzna budynku od strony działki nr geod. 1219 została obłożona płytami z wełny mineralnej o grubości 15 cm z wykonaną warstwą zbrojącą z siatki. W miejscu istniejącego okna w poziomie parteru wbudowano okno stałe (fix) oznakowane oznakowaniem "CE" o klasie odporności ogniowej EI30, drugie istniejące okno zostało zlikwidowane. Nie został zatem wykonany wynikający z tytułu wykonawczego obowiązek wykonania w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5. (z możliwością w miejscu istniejących otworów okiennych wstawienia luksferów, cegły pełnej szklanej, bądź okien o odporności ogniowej nie mniejszej niż REI 30. Powyższe potwierdza wykonana w trakcie w/w kontroli dokumentacja fotograficzna a ponadto ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżącego. Przyznaje on, że nie wykonał obowiązku w sposób wynikający z ostatecznej decyzji, lecz w sposób odmienny, zgodnie z treścią uzyskanej prywatnej opinii. Uwzględniając powyższe, organy w sposób prawidłowy odmówiły umorzenia grzywny w celu przymuszenia, skoro uznały, że w sprawie nie wykonano całkowicie określonych w decyzji z dnia 21 października 2022 r. obowiązków. Z przywołanego już przepisu art. 125 u.p.e.a. wynika bowiem, że częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do umorzenia grzywny, choć w określonej sytuacji może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Skarżący podjął próbę postawienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jednak z uwagi na przekroczenie 7-dniowego terminu do jego wniesienia zarzuty te postanowieniem z 24 lipca 2024r. nr INB.7355.15.2011 zostały pozostawione bez rozpoznania. W niniejszej sprawie sąd nie jest władny kontrolować tego rozstrzygnięcia ani odnosić się do zasadności sformułowanych zarzutów. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. - podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W następstwie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące wykonania nałożonego obowiązku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jak i stanowiska skarżącego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie wykonał w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 2 lutego 2015 r. Należy także wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności aktów administracyjnych, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za prawidłowe. Skoro bowiem działania podejmowane przez organy obu instancji mają uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a jak wynika z protokołu kontroli z 30 listopada 2023 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną a przede wszystkim ze stanowiska samego skarżącego - nie wykonał on wskazanej wyżej decyzji, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały w pełni wykonane i by zachodziły okoliczności pozwalające na umorzenie nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie, jeśli skarżący wykona orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz w całości, to będzie miał możliwość ponownego wnioskowania o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia. Obecnie jednak brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowej grzywny. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).