II SA/Bk 632/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis(spr), Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: niedopuszczalności zażalenia w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych, I. Uchyla zaskarżone postanowienie. II. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...].06.2004 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 "b" ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016), wstrzymał panu J. Z. zam. w S. przy ul. [...] wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działkach o nr geod. [...] oraz [...] stanowiących jego własność, a także na działce [...] będącej własnością Gminy S. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do opracowania i przedłożenia w PINB w S., w terminie 30 dni, wymienionych w postanowieniu opracowań i dokumentów. Organ pouczył inwestora, że na wydane postanowienie służy prawo wniesienia zażalenia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Korzystając z tego uprawnienia zainteresowany J. Z. wniósł zażalenie w wymaganym terminie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] sierpnia 2004 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na postanowienie – wydane na podstawie art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót, z jednoczesnym nakazem przedłożenia wymaganych dokumentów, nie przysługuje zażalenie. Wydane postanowienie organu I instancji stosownie do w/w przepisu prawa budowlanego jest ostateczne. Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wobec powyższego zażalenie należało pozostawić bez rozpatrzenia. Postanowienie powyższe zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany J. Z. wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i ponowne rozpoznanie sprawy "pod kątem nieważności w/w postanowienia PINB w S". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji błędnie pouczył stronę o prawie wniesienia zażalenia. Tymczasem na powyższe postanowienie nie przysługuje prawo wnoszenia zażaleń, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Stąd też WINB, zaskarżonym postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia, pozostawiając je bez rozpatrzenia. Organ w uzasadnieniu wskazał, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też postanowienie to podlega uchyleniu. Błędne jest bowiem stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego. Błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postanowienie organu I instancji, stosownie do przepisu art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego jest ostateczne. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z okoliczności, iż w treści przepisu art. 49 "b" ust. 2 nie znajdujemy zapisu, że na postanowienie o wstrzymaniu budowy służy zażalenie. A to dlatego, że przepis art. 49 "b" ust. 2 nie stanowi w pełni samoistnej konstrukcji prawnej służącej interwencji w sytuacji zaistniałych samowoli budowlanych. Wykładnia systemowa przepisów prawa budowlanego, służących interwencji w sytuacjach samowolnie prowadzonych robót budowlanych (w tym samowolnej budowie obiektu), pozwala na twierdzenie, iż kluczowym przepisem jest art. 50 prawa budowlanego. Ten przepis rozstrzyga w sposób generalny, kiedy znajduje zastosowanie instytucja wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy). Gdy chodzi o budowę obiektów budowlanych instytucja wstrzymania prowadzenia robót budowlanych może mieć oczywiście zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona. Przepis art. 50 ust. 1 rozstrzyga, w których samowolnie prowadzonych budowach należy zastosować wstrzymanie prowadzonych robót; ustawodawca stanowi regułę, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 "b" ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych" samowolnie. A zatem w sytuacjach, gdy nie zachodzi bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu (art. 48 oraz art. 49 "b" ust. 1) podstawę do wstrzymania robót stanowi przepis art. 50 prawa budowlanego. Natomiast przepis art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego, stosowany winien być w związku z art. 50, ponieważ precyzuje on treść postanowienia organu, w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do legalizacji samowolnie prowadzonej budowy – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów lub projektów określonych przepisem art. 49 "b" ust. 2 pkt 1 – 3 prawa budowlanego. Przepisy art. 49 "b" ust. 2 oraz art. 50 prawa budowlanego winny być stosowane "w związku", albowiem w dyspozycji normy prawnej, regulowanej przepisem art. 50, określone są przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, natomiast przepisy art. 49 "b" ust. 2 pkt 1 – 3 precyzują dodatkowe wymagania, czy warunki, które umożliwić mają legalizację samowoli. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 5 prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Ze względu na przedstawiony charakter przepisu art. 50 stwierdzić należy, iż we wszystkich sytuacjach, kiedy wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych stanowi element postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2, art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego), na postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych przysługuje stronie zażalenie, zaś na postanowienie ostateczne – skarga do sądu administracyjnego. Pogląd odmienny, iż na niektóre z postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych nie przysługiwałyby środki zaskarżenia jest sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami: dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Przedstawione stanowiska znajduje także potwierdzenie w doktrynie. W komentarzu do art. 49 "b" prawa budowlanego stwierdza się, iż do spraw ujętych w komentowanym przepisie odnosi się uzupełniająco – podobnie, jak w przypadku art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego – także regulacja art. 50 (art. 50 ust. 1 prawa budowlanego). Zdaniem Komentatora, zgodnie z art. 50 ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego, na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych przysługuje stronie zażalenie (Z. Cieślik: Komentarz do art. 49 "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).