II SA/Bk 633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "J." w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...].08.2016 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...].07.2016 r. i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 17 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] wraz ze zjazdem z dróg wewnętrznych, położonych w C., gmina P. Stan faktyczny przedstawił się następująco: Wnioskiem z dnia [...].09.2014 r. Spółdzielnia B. w Ł. wystąpiła do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wójt Gminy P., decyzją z dnia [...].11.2014 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO w Ł. decyzją z dnia [...].12.2014 r. uchyliło decyzję Wójta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy P. ustalił ponowne warunki zabudowy decyzją z dnia [...].03.2015 r., a SKO utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Wskutek skargi J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1.10.2015 r. W sprawie o sygn. akt II SA/BK 439/15 uchylił decyzję organu obu instancji i nakazał ustalić, czy inwestycja polegająca na budowie 17 domów jednorodzinnych na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, stanowi kontynuację funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...].03.2016 r. po raz trzeci ustalił warunki zabudowy. Na skutek odwołania J. K., SKO w Ł. uchyliło powyższą decyzję decyzją z dnia [...].04.2016 r. wskazując, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu wskazanych w wyroku z dnia 1.10.2015 r. Po raz czwarty Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy decyzją z dnia [...].07.2016 r. Wskutek odwołania J. K., SKO w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...].08.2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium uznało, że istnieją przeciwskazania do wydania decyzji pozytywnej, ustalającej warunki zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontytuowania funkcji zabudowy. Organ przypomniał, ze teren obejmujący działki nr [...] i [...] na którym ma być zrealizowana inwestycja w postaci 17 budynków mieszkalnych we wsi C., otoczony jest gruntami rolniczymi – polami uprawnymi. Działki zabudowane, położone najbliżej przyszłej inwestycji, dostępne z tych samych dróg wewnętrznych, są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...]). Najbliższa działka sąsiednia o nr [...] jest działką przeznaczoną do zabudowy zagrodowej, na którą właściciel otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego. Podstawową funkcją w obszarze analizowanym jest zabudowa zagrodowa stanowiąca 75 %. Pozostałe 23,5 % to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a 1,5 % to zabudowa usługowa. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna została usytuowana przy drogach wewnętrznych (dz. Nr [...],[...]) oraz przy drodze powiatowej) dz. Nr [...]). Właściciel działki nr [...] najbliżej położonej działek nr [...] jest hodowcą bydła mlecznego i posiada decyzję o warunkach zabudowy na realizację budynku inwentarskiego. W ocenie SKO, zabudowa mieszkaniowa, jaką chce zrealizować Spółdzielnia (17 budynków) nie będzie mogła istnieć bezkolizyjnie z budynkiem inwentarskim z uwagi na niedogodności dla mieszkańców osiedla w postaci m.in. zapachów i hałasu. Ponieważ wokół działek przeznaczonych na osiedle domów jednorodzinnych znajdują się tylko nieruchomości rolne, to nie jest wykluczone, że powstaną następne inwestycje związane z hodowlą zwierząt. Specyfika zabudowy zagrodowej, związana z hodowlą bydła i trzody chlewnej, nie jest do pogodzenia z bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zasady dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tu organ powołał wyrok NSA z dnia 21.01.2016 r. o sygn. akt II OSK 1204/14), a te nie sprzyjają posadowieniu budownictwa jednorodzinnego na spornym terenie. Organ odwoławczy stwierdził, że ponowna ocena zagadnienia "kontynuacji funkcji zabudowy" (zgodnie z zaleceniem WSA zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.10.2015 r.) doprowadziła do wniosku, że nie jest możliwe usytuowanie planowanej inwestycji wśród sąsiedztwa gruntów rolnych, wbrew twierdzeniom organu I instancji. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Spółdzielnia B. zarzuciła decyzji: - naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez dokonanie wadliwej, dowolnej i nielogicznej oceny stanu faktycznego sprawy nw oparciu o przedstawioną analizę funkcji i cech zabudowy dla przyszłej inwestycji; - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu, uznając, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącej ocena stanu faktycznego przez organ II instancji była błędna w świetle przeprowadzonej analizy terenu. Wynika z niej podobieństwo przyszłej inwestycji do istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usytuowanej przy tych samych drogach wewnętrznych oraz przy drodze powiatowej (kilkunastu działek). Nadto ustalono, że kilkanaście działek we wsi C. nie stanowi zabudowy zagrodowej, gdyż ich właściciele opłacają podatek od nieruchomości a nie podatek rolny. Zdaniem Skarżącej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na istniejący proces przekształcania się charakteru zabudowy z zagrodowej na mieszkaniową jednorodzinną. Została spełniona funkcja mieszkaniowa spornego terenu oraz pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dlatego skarżąca uważa, że SKO niesłusznie uchyliło i zmieniło pozytywną decyzje wydaną przez Wójta Gminy P. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko dotychczasowe. Pełnomocnik uczestnika postępowania – J. K. wniosła również o oddalenie skargi. Uczestnik J. K. wyjaśnił, do protokołu rozprawy sądowej, że zajmuje się wraz z synem hodowlą bydła mlecznego (posiada 120 krów). Jego grunty rolne, o pow. 15 ha wraz z działką o nr [...] otaczają działki przeznaczone pod planowaną inwestycję. Uczestnik stwierdził, że fakt wybudowania obory na działce o nr [...] spowoduje konflikty między nim, a ewentualnymi mieszkańcami z uwagi na uciążliwość hodowli np. podczas wywozu gnojowicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. SKO w Ł., uchylając decyzję Wójta Gminy P. i odmawiając ustalenia warunków zabudowy, wydało decyzję tzw. reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., która polegała na odmiennej ocenie prawnej (niż to uczynił organ I instancji) ustalonego stanu faktycznego. W skardze nie zawarto wprawdzie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji, natomiast Sąd orzekający uznał zastosowanie tego przepisu za uzasadnione. SKO słusznie nawiązało do treści uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1.10.2015 r. (II SA/BK 439/15), gdzie Sąd uchylając poprzednie decyzje, wypowiedział się nie tylko na temat uchybień proceduralnych, lecz także zinterpretował przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W ocenie Sądu "kilka działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi na terenie typowo rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy polegającej na budowie 17 domów jednorodzinnych, czyli właściwie osiedla domów jednorodzinnych" (cytat ze str. 10 poprzedniego uzasadnienia Sądu). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.) zwanej: ppsa, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w tej sprawie organy administracji oraz sądy. Zaleceniem Sądu, wynikającym z uzasadnienia wyroku z dnia 1.10.2015 r. było wskazanie dla organu I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonał oceny materiału dowodowego w sposób swobodny, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 kpa, a nie w sposób dowolny. Organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że organ I instancji nie dostosował się do wytycznych Sądu, wskazanych w sprawie o sygn. II SA/BK 439/15. Na obecnym etapie sprawy, Sąd podziela stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, analiza terenu sporządzona przez uprawnionego architekta z dnia [...].02.2015 r. zarówno w części opisowej jak i graficznej, nie uległa zmianie i jej powtórzenie stanowi analiza z dnia [...].07.2016 r. (sporządzona do aktualnej decyzji organu I instancji). Wynika z niej bezsprzecznie, że na terenie analizowanym wsi C., dominującą zabudową jest zabudowa zagrodowa. Sąd nie neguje twierdzeń Skarżącego, który wykazuje w skardze numery 16-tu działek, w obszarze analizowanym, na których istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Są to działki o numerach: [...]. Sąd zauważa, że tylko dwie działki o nr [...] i [...] nie były wykazane jako mieszkaniowe, w analizie terenu sporządzonej na datę [...].02.2015 r. Nie zmienia to jednakże wniosku, wynikającego z analizy, że około 40 działek, tj. ok. 75 %, a więc zdecydowana większość posiada rolniczą zabudowę zagrodową. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na działkach o nr [...] znajdują się działki i nr [...] należące do J. K.- rolnika, prowadzącego hodowlę 120 sztuk bydła. Działki te wykorzystywane rolniczo, otaczają teren planowanej inwestycji. Dodatkowo J. K. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na realizację budynku inwentarskiego na działce o nr [...]. W tej chwili, jak stwierdził na rozprawie, wstrzymał się z realizacją inwestycji z uwagi na toczącą się, niniejszą sprawę. Wobec istniejących okoliczności, Sąd podziela stanowisko SKO, które trafnie wywiodło, że planowana inwestycja Spółdzielni nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Wbrew stwierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś materiał dowodowy został oceniony w sposób logiczny, swobodny (a nie dowolny) zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 ani art. 80 kpa. Należy zauważyć, że istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa nie można upatrywać jedynie w tym, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, pomijając wpływ na przyszłą inwestycję dominującej zabudowy zagrodowej na tym samym terenie. Ocena spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa musi być wyważona i oceniona indywidualnie w każdym stanie faktycznym. Jak słusznie podkreśla SKO, wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zasady dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (vide: wyrok NSA z dnia 21.01.2016 r. – II OSK 1204/14). Tymczasem, w zastaną funkcję rolniczą, Skarżąca usiłuje wprowadzić funkcję mieszkaniową w postaci osiedla 17 domów jednorodzinnych, co nie będzie bezkolizyjne dla przyszłych mieszkańców tego osiedla w postaci niedogodności bezpośredniego sąsiedztwa gospodarstwa rolnego (hałas, nieprzyjemne zapachy, formy nawożenia okolicznych gruntów rolnych). Tę kolizję zauważyła także Skarżąca, skoro oponowała w uzyskaniu przez J. K. na działce o nr [...], decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego). W ocenie Sądu, nie może być uprawniona taka sytuacja, kiedy pierwszeństwo wyboru w zagospodarowaniu terenu, poprzez zmianę jego funkcji będzie przysługiwać nowemu inwestorowi z tego względu, że tenże inwestor nabył działki na terenie o innej, dotychczasowej funkcji. Mając na względzie powyższe i na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.