II SA/Bk 634/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących G. Ł. i J. Ł. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o ustaleniu G. Ł. i J. Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...] w B. oraz infrastrukturą techniczną. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] kwietnia 2015 r. G. Ł. i J. Ł. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr .., Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, a także warunki dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagania w kwestii ochrony interesów osób trzecich. Pośród warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego, organ określił między innymi wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego przeznaczonego pod zabudowę – do 25 %. Z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na terenie tym podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz w zabudowie bliźniaczej z zabudową towarzyszącą, tj. gospodarczą i garażową oraz zabudową usługowo – handlową, tak więc planowana inwestycja nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Na podstawie zaś analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie kolidowało z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli G. Ł. i J. Ł. wskazując, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wnioskowanego przeznaczonego pod zabudowę na "do 25 %" uniemożliwi realizację inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, gdyż przy powierzchni działki nr [...]wynoszącej 647 m2 i zachowaniu niezbędnych do prawidłowego użytkowania funkcji i parametrów ww. budynków, niezbędna jest powierzchnia zabudowy wynosząca do 35 %. Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wymienił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i pozwala na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów zainteresowanych organ wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 - 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Faktem jest, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane powierzchnie zabudowy od 3 % do 56 %, jednak średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 25 % - tak jak wskazuje organ I instancji. Pamiętać przy tym należy, że określenie powierzchni zabudowy w oparciu o średnią powierzchni występujących na obszarze analizowanym jest zasadą, zaś wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być należycie umotywowane. Wybór do obliczenia średniej tylko niektórych nieruchomości musi wynikać bezpośrednio z analizy. Możliwym więc byłoby uwzględnienie powierzchni zabudowy tylko na działkach zabudowanych w sposób analogiczny dla planowanej inwestycji, jednakże w obszarze analizowanym występuje tylko jeden budynek w zabudowie bliźniaczej położony na dwóch działkach [...] i [...] i zabudowa ta nie jest reprezentatywna dla obszaru poddanego analizie, a średnia powierzchnia zabudowy wyliczona dla tych dwóch działek oscyluje również w okolicy ok 29 %. Także tylko dwie nieruchomości spośród znajdujących się w obszarze analizowanym mają powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 %. Znaczna zaś większość ma powierzchnię ok. 25 % - taki też parametr wynika z obliczenia średniej powierzchni zabudowy. Nie godząc się z decyzją SKO w B. z dnia [...] lipca 2015 r., G. Ł. i J. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy polegające na: – niejednoznacznym określeniu parametru nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyrażającym się określeniem "do 25%" – ogólnikowym, pobieżnym, niezawierającym precyzyjnych wyliczeń matematycznych sporządzeniu analizy parametrów zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym; b) naruszenie prawa materialnego, w stopniu znaczącym dla wyniku sprawy, tj. § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, przez jego (nie)zastosowanie mimo, że nie wykazano szczegółowo i nie udowodniono zaistnienia przesłanek do niezastosowania tego przepisu, przesłanki do zastosowania tego przepisu natomiast istniały; c) naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla jego wyniku, tj. art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; d) naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, 7, 8, 9 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tj. określonych w nich zasad praworządności, nieuwzględnienie "słusznego interesu obywatela", oraz niedopełnienie wynikających z tych przepisów obowiązków organu - w szczególności gruntownego zbadania sprawy, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy przeprowadzonej w toku postępowania I-instancyjnego wynika, iż średni wskaźnik obliczony dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie wskaźników dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym, zaś działki zabudowane w sposób analogiczny do wnioskowanego nie są reprezentatywne dla tego obszaru, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżących wskazującym numery działek reprezentatywne z większym wskaźnikiem zabudowy; e) nieprawidłową ocenę stanu faktycznego polegającą na niewzięciu pod uwagę, iż: – w obszarze analizowanym znajdują się budynki w zabudowie bliźniaczej położone na więcej niż jednej działce, dla których parametr w celu porównawczym należy obliczać w stosunku do terenu, nie zaś dla poszczególnych działek, – w obszarze analizowanym znajdują się działki o bardzo zróżnicowanej powierzchni i zabudowie. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem skarżących, albo ewentualnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisali stan faktyczny w sprawie oraz dotychczasowy przebieg postępowania, a ponadto rozwinęli zarzuty podniesione w skardze. Zauważyli także, że w ocenie organu II instancji graniczny najwyższy wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego to 56 %, zaś w ocenie organu I instancji – 42 %. Zdaniem skarżących, tak znacząca różnica nie może pozostawać bez wpływu na wysokość średniego wskaźnika. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu G. Ł. i J. Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...] w B. oraz infrastrukturą techniczną. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony, w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wskazanym powyżej rozporządzeniu. Zapis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół (terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinnością organu lokalizacyjnego jest zatem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a także do naruszenia prawa materialnego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Ma rację strona skarżąca, że oba organy ustaliły w swoich wyliczeniach ten sam wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w wysokości – do 25%, biorąc za podstawę inne dane, co podważa wiarygodność tych wyliczeń. Organ I instancji, w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia, parametr ten wyliczył w ten sposób, że za podstawę przyjął intensywność wykorzystania terenu w terenie analizowanym od 5% do 42%, zaś organ II instancji za podstawę przyjął intensywność wykorzystania terenu w terenie analizowanym od 3% do 56%. Wskazania przy tym wymaga, że obie analizy były czynione w oparciu o ten sam obszar analizowany (k. 61 akt adm.) i tę samą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2015 r. (k. 55 – 59v.). Które zatem wyliczenie jest prawidłowe i dlaczego organ II instancji nie wyjaśnił, czemu przyjmuje inne dane niż organ I instancji, tego się z uzasadnienia decyzji organu II instancji dowiedzieć nie można. Powyższe zaś stanowi podstawę do wyliczenia przedmiotowego parametru zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a to z kolei jest punktem wyjściowym do analizy, czy zachodzą podstawy do wyliczenia tego parametru w innej wysokości, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej uchybienia organu II instancji stanowią naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem zatem organu II instancji było wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez ten organ w ramach toczącego się postępowania i pominięcie w uzasadnieniu decyzji prawidłowych okoliczności faktycznych, mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, oba organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że organ po wyznaczeniu obszaru analizowany przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia nakazuje organom wyznaczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś § 5 ust. 2 rozporządzenia nakazuje organom rozważenie możliwości wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak już bowiem wyżej wskazano, pomiędzy organami nie ma zgodności odnośnie przyjętych danych do wyliczenia parametru z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Żaden z organów nie przeprowadził też dających się skontrolować wyliczeń matematycznych odnośnie ustalenia wysokości tego parametru. Nie wiadomo zatem, jaka jest prawidłowa jego wysokość. Zdaniem Sądu, również jako mało wyczerpującą, a przez to nieprawidłową należy uznać analizę przeprowadzoną przez organy na tle § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji właściwie nie uzasadnił, dlaczego należy przyjąć średni wskaźnik z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a organ II instancji podtrzymując stanowisko tego organu ograniczył się jedynie do zasygnalizowania, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr [...] i [...] oraz, że są tam tylko dwie nieruchomości, które mają powierzchnię zabudowy przekraczającą 35%. Powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszym stanie faktycznym, uznać należy za działanie nieprawidłowe. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden budynek w zabudowie bliźniaczej, zaś w odpowiedzi na skargę wskazał, że znajdują się tam dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Nie wiadomo zatem, czy to tylko nieścisłość, czy zmiana stanowiska. Natomiast z mapy przedstawiającej obszar analizowany (k. 61 akt adm.) wynika, że oprócz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr [...] i [...] znajdują się tam także dwa inne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr [...] oraz [...] i [...] (jeden z budynków jest na dwóch działkach). Oznacza to, że ustalenia organu II instancji w powyższym zakresie są nieprawidłowe. Ponadto w obszarze tym znajdują się nieruchomości o zabudowie: 26% (trzy działki), 32%, 34%, 35%, 42% i 56% (ta ostatnia wymaga wyjaśnienia). Powyższe oznacza więc, że mówienie przez organ tylko o dwóch budynkach przekraczających zabudowę 35% jest mylące. Rzeczywistość zaś jest taka, że na ok. 20 znajdujących się tam budynków, 7 lub 8 budynków przekracza zabudowę 25 %. Organ kwestię tę pominął, przez co dokonana przez niego analiza budzi poważne wątpliwości odnośnie jej prawidłowości. Również przyjęcie przez organ stanowiska, że na gruncie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przedmiotowy wskaźnik może wynosić alternatywnie tylko albo 25% albo 35%, należy uznać za całkowicie nietrafny. Wysokość tego wskaźnika, na mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia, może być ustalona także w innych wielkościach, byleby znalazło to uzasadnienie w analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13, a Sąd w niniejszym składzie pogląd ten popiera, możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowa analiza nie może także pomijać oceny charakteru i wpływu planowanej inwestycji w stosunku do najbliżej położonych nieruchomości. Organy w tym względzie nie uwzględniły danych wynikających z map z k. 54, 61 i 109 akt adm. i nie rozważyły, czy planowane budynki w zabudowie bliźniaczej o proponowanym wskaźniku zabudowy przez inwestorów (35%), lub innym, ale większym niż 25%, mogą się ewentualnie wkomponować w istniejący tam ład przestrzenny bez większego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Przede wszystkim rozważenia wymaga, czy byłyby one usytuowane od granic nieruchomości sąsiednich z zachowaniem odległości przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Ponadto zauważyć trzeba, że działki o nr [...] i nr [...] są już zabudowane do tego stopnia, że budynki gospodarcze stojące na nich usytuowane są po granicy z działką inwestorów o nr [...]. A zatem zabudowa na działce inwestorów w żaden sposób nie wpłynie na oddziaływanie na te nieruchomości. Z kolei działka o nr [...] jest dotychczas niezabudowana, co oznacza, że jej właściciel będzie mógł ją swobodnie zabudować przy zachowaniu odległości tych budynków od granic nieruchomości, o której mowa w cyt. rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodatkowo jeszcze dodać można, że planowane garaże w projektowanych budynkach usytuowane zostały od strony wjazdu na przedmiotową nieruchomość z ul. [...], co może oznaczać, że po działce nr [...] nie będzie się odbywać ruch pojazdów, który by w jakikolwiek sposób mógł przeszkadzać mieszkańcom sąsiednich nieruchomości. Organy, co już wyżej wskazano, powyższych kwestii w ogóle nie analizowały, chociaż powinny. Sąd w sprawie niniejszej organów w tym względzie zastąpić nie może, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Z racji wskazanych wyżej, jako uzasadniony należy uznać także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście art. 15 k.p.a. Skoro stan faktyczny sprawy wymagał prawidłowego wyjaśnienia i ustalenia, a obowiązek ten spoczywał również na organie II instancji, to orzekanie na mocy art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.