II SA/Bk 635/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w dzielnicy przemysłowo-składowej w rejonie ulic [...] (zwanej dalej: "uchwałą nr [...]"), ustalił M. B. i D. B. (zwanych dalej także: "skarżącymi") opłatę adiacencką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 22.915,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości otrzymanej w wyniku scalenia i podziału, oznaczonej nr [...] w stosunku do wartości nieruchomości objętej scaleniem, dotychczas posiadanej nr [...] (punkt 1 decyzji), którą należy wpłacić do dnia [...] grudnia 2026 r. na rachunek bankowy Miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący byli właścicielami nieruchomości nr [...] o pow. 0.0422 ha, której wartość rynkowa przed scaleniem i podziałem wynosiła 52.514 zł. Nieruchomość ta objęta została postępowaniem scalenia i podziału nieruchomości, w wyniku którego otrzymali oni na własność nową nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 0.0875 ha, której wartość rynkową rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę 109.802 zł. Powołując się na art. 107 u.g.n. organ wskazał, że w związku ze wzrostem wartości nowej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej, skarżący są zobowiązani do wniesienia na rzecz Miasta Ł. opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, której wysokość procentową, na poziomie 40% wzrostu wartości nowej nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej, określa § 5 uchwały nr [...]. Organ wskazał, że skoro wzrost wartości stanowi kwotę 57.288 zł, to opłata adiacencka wynosi 22.915,20 zł. Organ wskazał również, że dokonujący wyceny nieruchomości rzeczoznawca działał w oparciu o § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 736, zwanego dalej: "rozporządzeniem scaleniowym"), określając wartość obu nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, tj. na dzień [...] października 2016 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję, od której odwołanie wnieśli M. B. i D. B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne i faktyczne ustalenia względem skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, powołując się przy tym na art. 4 pkt 11 u.g.n. zawierający definicję opłaty adiacenckiej, art. 107 ust. 1 u.g.n. określający sytuację, w której powstaje obowiązek jej uiszczenia, a także rozporządzenie scaleniowe, które określa sposób ustalania wartości nieruchomości, zarówno tych posiadanych przed podziałem i scaleniem, jak i tych otrzymanych w wyniku scalenia i podziału (w tym: § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz § 13 ust. 2). Organ odwoławczy wskazał również, że wartość obu nieruchomości została w niniejszej sprawie ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] września 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., który to dokument w sposób jednoznaczny wykazał, że skarżący otrzymali w wyniku scalenia i podziału gruntów, nieruchomość o wyższej wartości, aniżeli nieruchomość posiadana przez nich przed scaleniem. Następnie organ dokonał oceny dowodowej ww. operatu, wskazując m.in., że został on wykonany z uwzględnieniem takich istotnych elementów jak: cel wyceny, rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w pianie miejscowym, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a więc elementy odpowiadające art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. Ponadto organ wskazał, że rzeczoznawca dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do porównań zaś przyjął 23 transakcje nieruchomościami podobnymi, w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n., a więc porównywalnymi z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, w tym powierzchnię. Transakcje te dotyczyły nieruchomości położonych na terenie miasta Ł. ze szczególnym uwzględnieniem terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podobnych do nieruchomości wycenianej, a okresem badania objęto transakcje zawarte od listopada 2014 r. do listopada 2016 r. Dokonane zaś porównanie wybranych nieruchomości zostało należycie przeprowadzone, co doprowadziło do konstatacji, że w ocenie Kolegium, stanowiący podstawę ustalenia opłaty operat szacunkowy, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz standardami zawodowymi, a więc spełnia wymagania formalne i mógł stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości, a przy tym i podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej. Skargę na ww. decyzją wnieśli do tut. Sądu M. i D. B., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 u.g.n. w zw. z rozporządzeniem scaleniowym, polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymali oni argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu, że ustalona opłata adiacencka jest dla nich krzywdząca ponieważ wzrost wartości nieruchomości otrzymanej w wyniku podziału i scalenia był głównie wynikiem ich działania (dopłaty gotówkowej), a nie wynikiem zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości w procesie podziału i scalenia. Świadczy o tym wycena gruntu dokonana przez rzeczoznawcę, w której cena 1 m2 przed i po scaleniu, są niemal takie same, różniąc się tylko około 1 zł/m2. W związku z powyższym, skarżący nie powinni wnosić opłaty adiacenckiej w wysokości 40% wartości już uiszczonej jako dopłata gotówkowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że wskazywana przez skarżących dopłata wynika z innego postępowania, a które nie było przedmiotem rozpoznania przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dla ustalenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej, zaś samo jej ustalenie nastąpiło po należycie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kwestia scalania i podziału nieruchomości oraz obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej scaleniem i podziałem, uregulowana jest - jak słusznie wskazywały orzekające w sprawie organy obu instancji - w przepisach Rozdziału 2 Działu III u.g.n. Analiza zawartych tam rozwiązań prawnych wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości, przy czym postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które prowadzą organy gminy w celu stworzenia korzystniejszych warunków dla ich zagospodarowania oraz wykorzystania. Korzyści, jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości co do zasady powodują wzrost wartości ich nieruchomości, który skutkuje obowiązkiem wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane, że na mocy uchwały nr [...] nastąpiło scalenie i podział nieruchomości położonych w Ł. w dzielnicy przemysłowo-składowej w rejonie ulic [...], w tym działki nr [...] o powierzchni 0,0493 ha, stanowiącej uprzednio współwłasność skarżących. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały wobec braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem uczestnicy postępowania otrzymują odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest przybliżona powierzchni dotychczasowej nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi publiczne. Jak wynika zaś z ust. 3 ww. przepisu, uczestnicy scalenia i podziału nieruchomości, którzy po odpowiednim pomniejszeniu ich nieruchomości o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi publiczne, otrzymali nieruchomość większą od dotychczasowej, zobowiązani są do dokonania na rzecz Miasta Ł. odpowiedniej dopłaty w gotówce za naddatek powierzchni, której wysokość oraz termin wnoszenia, ustalone zostaną (wedle ust. 4 ww. przepisu) przez Prezydenta Miasta Ł., w odrębnym postępowaniu w oparciu o zestawienie różnic powierzchni stanu starego i stanu nowego zaistniałego po scaleniu i podziale nieruchomości. W wyniku przedmiotowego scalenia i podziału, skarżący otrzymali nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,0875 (różnica powierzchni ekwiwalentu scaleniowego wynosiła zatem + 0,0453 ha). W związku z powyższymi regulacjami, w dniu [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...], wydaną m.in. w oparciu o § 2 ust. 3 i 4 uchwały nr [...], ustalił dopłatę gotówkową w kwocie 56.371,32 zł na rzecz Miasta Ł. w związku z otrzymaniem na własność przez skarżących – uczestników scalenia i podziału – nieruchomości większej o 0,0453 ha od dotychczas posiadanej nieruchomości objętej scaleniem (tj. od należnego ekwiwalentu scaleniowego uzyskanego po potrąceniu powierzchni niezbędnej pod nowe drogi publiczne) oraz zobowiązał skarżących do zapłaty ustalonej dopłaty gotówkowej, zaliczając jednocześnie na wniosek skarżących, na poczet części tej dopłaty, odszkodowanie za grunt przejęty pod drogi publiczne. Decyzja powyższa jest ostateczna. Jak stanowi art. 107 ust. 1 u.g.n. osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, o których mowa w art. 106 ust. 1 u.g.n., jeżeli zostało za nie wypłacone odszkodowanie. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości, natomiast terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (vide: art. 107 ust. 3 u.g.n.). Opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust. 3 u.g.n. (vide: art. 107 ust. 4 u.g.n.). Jak wynika zaś z § 5 ust. 1 uchwały nr [...], osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz Miasta Ł. opłat adiacenckich w wysokości 40 % wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej dokona Prezydent Miasta w drodze decyzji. W związku z powyższym, odnosząc się przy tym do głównego zarzutu skargi, wyjaśnić należy, że opłata adiacencka jest odrębnym świadczeniem od dopłaty gotówkowej ustalanej w związku z różnicą powierzchni nieruchomości otrzymanej w wyniku scalenia i podziału z powierzchnią nieruchomości tym scaleniem i podziałem objętej. Stanowi o tym art. 105 ust. 2 u.g.n., a w niniejszym postępowaniu precyzuje tą kwestię wyżej cytowany zapis § 2 ust. 3 uchwały nr [...]. Tymczasem jak stanowi art. 4 ust. 11 u.g.n. w zw. z art. 107 ust. 1 u.g.n., opłata adiacencka jest natomiast opłatą, u której podłoża leży wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego scalenia i podziału. Ww. dopłata gotówkowa oraz opłata adiacencka, są zatem odrębnymi świadczeniami, ustalanymi w wyniku odrębnych postępowań, posiadających odrębne podstawy prawne. Reasumując, stwierdzić należy, że efektem scalenia i podziału jest przede wszystkim korzystna i umożliwiająca zgodne z planem miejscowym zagospodarowanie konfiguracja przestrzenno-powierzchniowa działek, zaś jego konsekwencją jest konieczność uiszczenia, przez uczestnika scalenia i podziału, opłaty adiacenckiej, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych w wyniku scalenia i podziału, względem tych, które były nim objęte. Tym samym podniesiona przez skarżących argumentacja, jako pozbawiona podstaw prawnych, nie zasługiwała na uwzględnienie. Jakkolwiek skarżący nie kwestionują prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, to podkreślić należy, że Sąd akceptuje wnioski organów obu instancji, sprowadzające się do uznania, że operat ten w sposób obiektywny wykazał wzrost wartości otrzymanej przez skarżących nieruchomości względem tej objętej scaleniem i podziałem. Dokonana przez organy ocena tego operatu, w ocenie Sądu, nie nasuwa zastrzeżeń. Treść operatu w przejrzysty sposób obrazuje założenia metodologiczne wyceny oraz zawiera prawidłowe wskazanie podstaw materialno–prawnych dokonanego w nim oszacowania. Rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie wynikające z obowiązującego planu miejscowego oraz stan nieruchomości, dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, w ocenie Sądu w pełni pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Transakcje przyjęte do określenia wartości nieruchomości pochodzą bowiem z jednolitego segmentu rynku nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową oraz położonymi w obrębie miasta Ł.. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonując określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie istotne ze względu na wartość rynkową cechy nieruchomości gruntowej, takie jak: powierzchnia działki i jej kształt, lokalizacja ogólna, sąsiedztwo, droga dojazdowa, infrastruktura techniczna, przeznaczenie w planie oraz dokonał ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Uzasadnił przy tym należycie wybór podejścia i metody, wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywanych nieruchomości, dobrał odpowiednią ilość działek oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej kontroli tut. Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie uznały, że operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej niniejszej sprawie. Przede wszystkim jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa (w tym uwzględnia regulacje rozporządzenia scaleniowego), a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena wartości nieruchomości uzyskanej przez skarżących w wyniku scalenia i podziału, nie budzi zastrzeżeń, zaś jego ocena przeprowadzona przez organy, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutu skarżących, kwestionującego w swojej istocie zasadność ustalenia względem skarżących opłaty adiacenckiej. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzeczono o oddaleniu skargi.