II SA/Bk 636/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor WSA Jacek Pruszyński,, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Ł.J. i M.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w . z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- Decyzją z dnia [...].05.2007r. Starosta S. po powtórnym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżących Ł. i M. J., dotyczącego przywrócenia drogi przebiegającej wzdłuż działki o numerze geodezyjnym [...]/24, w obrębie miejscowości W., gmina F., powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wprowadził w operacie ewidencji gruntów obrębu W. zmianę następującą: - w jednostce rejestrowej numer [...] w miejsce stanowiącej współwłasność K. i J.G., działki o numerze [...]/24 o powierzchni 0,6372 ha wpisał działki o numerach [...] o powierzchni 0,0619 ha i [...] o powierzchni 0,5753 ha, a następnie wykreślił działkę [...] o powierzchni 0,0619 ha i w nowo założonej jednostce rejestrowej wpisał Skarb Państwa jako właściciela działki [...] o powierzchni 0,0619 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wprowadzoną zmianą doprowadza wpisy w ewidencji do zgodności z materiałami archiwalnymi, znajdującymi się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Objęta wnioskiem skarżących droga została bowiem wykazana w rejestrze pomiarowym oraz na szkicach pomiarowych ze scalenia gruntów wsi Wólka, przeprowadzonego w 1933r. Na bazie dokumentów ze scalenia dokonano w 1966r. reambulacji danych oraz założono operat ewidencji gruntów. Droga została wówczas wykazana w części kartograficznej, natomiast nie została ujęta w części opisowej operatu. W roku 1974 w celu uwłaszczenia geodeta dokonał podziału działki o numerze [...]/6 na działki: [...]/22, [...]/23 i [...]/24. Na podstawie decyzji uwłaszczeniowej z [...].10.1974r. działka [...]/24 o powierzchni 0,58 ha stała się własnością S.Z., ojca K.G. Granice działki [...]/24 zostały pomierzone 3.11.1973r. w obecności zainteresowanych stron a szkic pomiaru przedstawiający przebieg granic działki [...]/24 wykazał, że przylega ona do drogi o szerokości 5 metrów, graniczącej z gruntami wsi W. W trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu W., przeprowadzonego w 1984r. droga sporna została włączona do działki [...]/24, której powierzchnia zmieniła się z 0,58 ha na 0,62 ha. W zasobie nie ma informacji co było podstawą tej zmiany. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i J.G., właściciele działki [...]/24 zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podali, że działka [...]/24, o powierzchni 0,6372 ha, wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, nabytego przez nich aktem notarialnym z [...].08.1987r. Wypisy z rejestru gruntów do aktu notarialnego, i do dopłat unijnych, nie wykazują drogi, a tylko grunty orne. Od momentu przejęcia gospodarstwa rolnego działka [...]/24 jest użytkowana w granicach wynikających z aktu notarialnego, nikt nie korzystał z przejazdu po działce i nie było na niej drogi. W wykazach podatkowych grunt działki [...]/24 był klasyfikowany w całości jako grunt orny a odwołujący się pobierali pożytki z tego gruntu i ponosili obciążenia związane z tak sklasyfikowanym gruntem. Dopiero w 2006r. powzięli wiadomość o rzekomym przebiegu spornej drogi przez ich działkę. Problem rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a faktycznym użytkowaniem gruntu i zapisami w księdze wieczystej winien być rozstrzygnięty na drodze postępowania sądowego. Zdaniem odwołujących się decyzja o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów nie może rozstrzygać spraw własnościowych.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].06.2007r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W. zmiany związanej z podziałem działki [...]/24 i o odmowie założenia nowej jednostki rejestrowej w ewidencji z wykazaniem w niej działki [...] o powierzchni 0,0619 ha jako własności Skarbu Państwa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na to, że stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela. Według par. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane dotyczące właściciela nieruchomości uwidacznia się w tej ewidencji między innymi na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Przedmiotowa działka [...]/24 o powierzchni 0,6372 ha jest wykazana w księdze wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. (z wpisem właścicieli J. i K.G.) a powierzchnia działki wykazana w księdze wieczystej pokrywa się z wykazaną aktualnie w ewidencji gruntów. W wyniku dokonanego w roku 1933 scalenia gruntów na terenie obrębu geodezyjnego W., przedmiotowa droga została wykazana w działce scaleniowej oznaczonej numerem [...] (J.Z.) jako użytek gruntowy o powierzchni 700 metrów kwadratowych i była potem wykazywana w części kartograficznej ewidencji gruntów od chwili jej założenia, ale nie została wykazana w części opisowej założonego operatu. W trakcie prowadzonego w roku 1986 odnowienia operatu została włączona do działki [...]/24, co spowodowało zwiększenie powierzchni tej działki z 0,58 ha do 0,62 ha. Aktualnie przebieg granic działki [...]/24 wykazany w operacie ewidencji gruntów obrębu Wólka jest niezgodny z przebiegiem granic tej działki wykazanych w materiałach geodezyjnych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Faktem też jest, że granice działki [...]/24 pomierzone do uwłaszczenia, nie są zgodne z wykazanymi w księdze wieczystej. Z opisanych rozbieżności – jak wywiódł organ odwoławczy – wynika, że sprawa ma charakter sporny a spór ten może rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. Organ ewidencji nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów. Stąd należało odmówić wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiedli Ł. i M. J. Podkreślili w skardze, że sporna droga z niewiadomych przyczyn została włączona do działki o numerze geodezyjnym [...]/24 powiększając jej obszar z powierzchni 0,58 ha do powierzchni 0,6372 ha. Powyższy błąd powstał w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów obrębu W. i dlatego z urzędu powinien zostać sprostowany przez organ. Obciążanie skarżących skutkami błędu organu podważa zaufanie obywateli do państwa. Niesłuszne jest bowiem kierowanie strony na drogę sądową po to, by naprawiać błędy organu. Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił należycie przyczyn włączenia drogi do działki o numerze [...]/24. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę (z dnia [...].09.2007r. – k. 24-26 akt sądowych) skarżący rozbudowali argumentację dodając, że odsyłanie ich na drogę postępowania cywilnego pomija fakt, że skarżącym nie przysługuje żadne prawo podmiotowe do spornej nieruchomości, mogące być wpisanym do księgi wieczystej a zatem nie byliby oni skutecznie legitymowani do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej urządzonej dla spornej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętej skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z pózn. zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38., poz. 454 z pózn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Uregulowania wyżej wymienionych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich w właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi: - położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; - właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby prawne i fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. W myśl przepisów par. 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w par.10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: - prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, - opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, - dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, - ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów, Nie ulega wątpliwości, że aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2006r. sygn. IVSA./Wa 2170/05 Lex nr 222265 oraz wyrok NSA z dnia 10.02.2003r. sygn. IISA 1478/01 Lex nr 156384). W trybie aktualizacji danych nie można zatem uwidaczniać zmian nie objętych nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie powstałe po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Weryfikowaniu danych już wprowadzonych do ewidencji w zakresie ich zgodności z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji czy zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, służy postępowanie weryfikacyjne, prowadzone z urzędu w odniesieniu do zgodności wpisów z treścią dokumentów źródłowych, co 10 lat, a w odniesieniu do zgodności treści mapy ze stanem faktycznym, co 15 lat (vide: par. 54 rozporządzenia wykonawczego). Sprostowanie zaś błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc art. 113 par. 1 kpa, przy czym zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy spraw nieistotnych i nie może być dokonywana w trybie sprostowania (tak w wyroku NSA z dnia 13.05.1999r. sygn. IISA 566/99, Lex nr 46217). Z § 12 rozporządzenia wykonawczego wynika nadto, że prawa podmiotowe właścicielskie do gruntów objętych ewidencją, a także wynikające z użytkowania wieczystego, zarządu lub trwałego zarządu nieruchomościami, użytkowania gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz dzierżawy zgłoszonej do ewidencji, podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie: - wpisów dokonanych w księgach wieczystych, - prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, - ostatecznych decyzji administracyjnych, - dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, - umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Treść § 12 rozporządzenia wykonawczego, enumeratywnie wskazującego podstawy nanoszenia (ewidencjonowania) zmian podmiotowych w ewidencji odczytywana w powiązaniu z treścią § 46 ust. 2 rozporządzenia określającego przypadki wprowadzania zmian do ewidencji z urzędu, pozwala stwierdzić, że zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (§ 46 ust. 2 pkt 2) mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych (numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu) i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego (w tym szczególnie prawa własności), mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.09.2002r. sygn IVSA/Wa 896/06, Lex nr 255795). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że źródeł wpisów praw podmiotowych do gruntu, wskazanych w par. 12 rozporządzenia wykonawczego nie można interpretować w sposób dowolny ( wyroki NSA z dnia 10.02.2003r. sygn. IISA 1907/01, Lex nr 156364 oraz z dnia 19.03.2003r. sygn. IISA 1018/02, Lex 156374) Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie też wyjaśniał, że zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (vide: między innymi wyrok z dnia 17.02.1993r. sygn. IISA1155/92, ONSA 1994/2/61, wyrok z dnia 16.04.1998r. sygn. IISA 258/98, Lex nr 41288, wyrok z dnia 20.08.1998r. sygn. IISA 766/98, Lex nr 82005). Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wprowadzona przez organ I instancji zmiana w operacie ewidencji gruntów obrębu W., opisana w decyzji pierwszoinstancyjnej słusznie została wyeliminowana w trybie odwoławczym przez organ II instancji jako niedopuszczalna w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zauważyć należy a co całkowicie umknęło uwadze organu I instancji, że skarżący Ł. i M.J. wnoszący o "przywrócenie drogi dojazdowej" nie wykazali swego interesu prawnego w żądaniu wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów. Legitymacja do żądania wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków winna wynikać z wykazania faktu naruszenia interesu prawnego wpisem istniejącym dotychczas. Skarżący nie wskazywali na naruszenie swoich uprawnień właścicielskich istniejącym dotychczas wpisem ani nie wskazywali nawet, że sporna droga dojazdowa, której odtworzenia się domagają prowadzić ma do ich gruntów rolnych. W piśmie skierowanym do organu II instancji w związku z odwołaniem od decyzji starosty wniesionym przez państwa G. wprost podawali, że sporna droga służyła w przeszłości i służyć ma teraz jako dojazd do działek o numerach [...]/17, [...]/8, [...]/2, [...]/1 i [...]/2, których właścicielami są inne osoby niż wnioskodawcy tj. B. i J.K., M. i M.D. oraz Ł.Z. (vide: pismo k. 22 akt organu II instancji). W tej sytuacji organ ewidencji powinien był odebrać pismo inicjujące postępowanie wyłącznie jako sygnał do rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Tymczasem starosta decyzję swoją wydał – jak wynika z jej treści – po rozpoznaniu wniosku skarżących, czyli w rozumieniu art. 61 par. 1 kpa na żądanie strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna naruszała wprost przepis § 12 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków albowiem wprowadzała wpis Skarbu Państwa jako właściciela działki wydzielonej z nieruchomości państwa G. mimo braku zaistnienia któregokolwiek ze zdarzeń prawnych, wymienionych jako podstawy wpisów do ewidencji praw podmiotowych. Wydzielenie spornej drogi potraktowane zostało jako wydzielenie niezbędnej drogi dojazdowej do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych co nie wymaga wydania decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości, a jedynie sporządzenia opracowania operatu technicznego przez uprawnionego geodetę, który to operat jako materiał geodezyjny i kartograficzny podlega przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wpisy zaś praw podmiotowych do gruntów wymagają podstawy do takiego wpisu wynikającej bądź z księgi wieczystej, bądź z ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź z aktu notarialnego czy z prawomocnego wyroku sądowego. Operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę, będący materiałem geodezyjnym i kartograficznym podlegającym przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie stanowi decyzji administracyjnej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2006r. sygn. IVSA/Wa 281/05, Lex nr 284523) a nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...]/24, z której wydzielono sporną drogę dojazdową jest objęta księgą wieczystą KW [...] z wpisanym prawem własności J. i K.G. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi dojazdowe do gruntów rolnych, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (a sporna droga nie została zaliczona do dróg publicznych, co jest bezsporne) stanowią drogi wewnętrzne, których utrzymanie i zarządzanie którymi należy bądź do zarządcy terenu, o ile jest on ustanowiony, bądź do właściciela terenu przez który biegnie droga. Powyższe okoliczności w zestawieniu z danymi wynikającymi z akt sprawy dowodzą braku uzasadnienia prawnego dla wpisu Skarbu Państwa do wydzielonej z gruntów państwa G. drogi mającej charakter drogi wewnętrznej. Skład orzekający sądu w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że także charakter powstałej w czasie zakładania operatu ewidencji gruntów obrębu W. rozbieżności między częścią kartograficzną operatu (fakt wykazania spornej drogi na mapach) a częścią opisową operatu (brak ujęcia tej drogi w części opisowej), nie pozwala tej rozbieżności "naprawić" w trybie wprowadzenia stosownej zmiany w operacie ewidencji gruntów. Utrzymanie bowiem zmiany w operacie wprowadzonej decyzją pierwszoinstancyjną byłoby równoznaczne z ocenianiem przez organ ewidencyjny aktu notarialnego z [...].08.1987r. mocą którego małżonkowie G. nabyli jako następcy prawni małżonków Z. gospodarstwo rolne w skład którego weszła nieruchomość rolna, położona we wsi W., o łącznej powierzchni 2ha 4000 metrów kwadratowych tj. między innymi działka [...]/24 z uwzględnieniem zmiany jej powierzchni naniesionej podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1984r. czyli o obszarze 0,62 ha ( obejmującym również powierzchnię spornej drogi). W postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można zaś oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych par. 12 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków ani uzależniać zmian w ewidencji od wyniku takiej oceny (tak NSA w wyroku z dnia 10.02.2003r. sygn. IISA 1907/01, Lex nr 156364) Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji słusznie odmawiającej wprowadzenia wnioskowanej przez skarżących zmiany w operacie ewidencji gruntów i dlatego skargę oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)