II SA/Bk 639/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego J.K. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego J.K. w B. kwotę 755 ( słownie siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- W dniu [...] grudnia 2006 r. skarżący J.K. – właściciel Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego w B. wystąpił do Starosty A. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego na działce Nr [...] położonej w A. przy ulicy M. Po uchyleniu w trybie odwoławczym w dniu [...] marca 2005 r. pierwotnej decyzji, wydanej dnia [...] stycznia 2006 r. a umarzającej postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, że pozostaje w toku sprawa pozwolenia na budowę tej samej inwestycji z wniosku złożonego w 2004 r., organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia do 01 czerwca 2006 r. szeregu nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej przedłożonej do zatwierdzenia. Obowiązki powyższe wymienił w 15 punktach, szczegółowo opisując konieczne do usunięcia dostrzeżone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Postanowienie powyższe zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] maja 2006 r. Inwestor ustosunkował się do treści postanowienia pismem z [...] czerwca 2006 r., zaś organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., działając w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego pozwolenia na budowę z uwagi na to, że inwestor w zakreślonym terminie nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji budowlanej. W odwołaniu od tejże decyzji inwestor zarzucił organowi naruszenie art. 35 Prawa budowlanego a także art. 107 § 3 oraz 7 i 8 k.p.a., podkreślając w uzasadnieniu odwołania, iż organ dał inwestorowi jedynie jeden dzień na usunięcie szeregu braków dokumentacji projektowej oraz, że nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r., w których to wyjaśnieniach inwestor wykazywał bezzasadność żądania usuwania rzekomych nieprawidłowości w dokumentacji stanowiącej załącznik wniosku. Podnosząc powyższe inwestor stwierdził, że kwestionowaną decyzją organ I instancji w sposób bezprawny odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – bez podania powodu tej odmowy i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie przez organ II instancji przy zastosowaniu art. 138 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z następującym uzasadnieniem: Podstawę wydania decyzji Starosty A. stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. ), z którego jednoznacznie wynika, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z wykładni tegoż przepisu, bezskuteczny upływ terminu na usunięcie braków określonych w postanowieniu wydanym na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a warunkujących możliwość wydania pozwolenia na budowę, skutkuje obowiązkiem organu wydania decyzji w trybie art. 35 ust. 3 tegoż prawa, czyli odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny tj. organ jest zobowiązany wydać taką decyzję. Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ odwoławczy wyjaśnia, iż art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obliguje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, dlatego też organ wyznaczył stosunkowo krótki termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym i po upływie tego terminu wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie od powyższego decyzja odmowna nie zamyka Inwestorowi drogi do ubiegania się o pozwolenie na budowę, może on ponownie wystąpić o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę składając dokumenty określone obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu co do zakresu żądań organu określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., organ odwoławczy zważył, co następuje: Ad 1. Zakres zamierzenia inwestycyjnego określają między innymi granice terenu ustalone w projekcie zagospodarowania terenu podlegającym zatwierdzeniu. Granice tego terenu ustalone w projekcie zagospodarowania terenu podlegającym zatwierdzeniu. Granice tego terenu muszą być zgodne z liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi w decyzji o warunkach zabudowy, nie można zatem uznać za niesłuszne żądania organu pierwszej instancji przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla wszystkich terenów, które zostały objęte projektem zagospodarowania terenu. Na marginesie należy, dodać, że na wnioski inwestora prowadzone są dwa odrębne postępowania w sprawach budowy Centrum Handlowo-Usługowego. Fakt ten nie zwalnia wnioskodawcy od obowiązku przedłożenia kompletu wymaganych prawem dokumentów w każdym postępowaniu. Ad. 2, 3, 4, 7, 11. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje przebudowę wjazdów z ulicy M. i W.P. Inwestor ma prawo realizować inwestycje etapami na podstawie kilku pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zobowiązany jest do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zatwierdzenie takiego projektu wymaga jednak posiadania wszystkich niezbędnych uzgodnień w odniesieniu do wszystkich elementów inwestycji objętych projektem, oraz prawa do dysponowania terenem w graniach projektu zagospodarowania terenu. Ad. 5. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, fakt niezgodności objętego wnioskiem zamierzenia z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wielkości powierzchni sprzedaży (1.990 m2). Z przedłożonych dokumentów wynika, że powierzchnia ta jest większa po doliczeniu strefy kas i komunikacji. Takie stanowisko organu wynika z wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2006 r., w związku z licznymi pytaniami dotyczącymi określenia powierzchni handlowej wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (supermarkety), po wyjaśnieniu uzyskanym od Ministerstwa Transportu i Budownictwa. Z tegoż wyjaśnienia wynika, że w przypadku sklepów samoobsługowych, sprzedaż następuje poprzez pobranie towarów z ekspozycji i uiszczenie należności w kasach, a więc odbywa się na całej powierzchni danego pomieszczenia. Żadne przepisy nie wskazują na możliwość dzielenia powierzchni takiego pomieszczenia, przeznaczonego na handel detaliczny, na strefy sprzedaży i komunikacji (powierzchnię pod regałami i między nimi). Ad. 10. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powierzchnia działki [...] zgodnie z informacją z rejestru gruntów wynosi 1021 ha. Ad. 14. W ocenie organu odwoławczego rozmiary działki nie uniemożliwiają w rozpatrywanej sprawie zachowania odległości obiektu od granic działki i zgodnych z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym, argumenty podnoszone w odwołaniu nie znajdują, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienia. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego przez inwestora – wnioskodawcę podniesione zostały zarzuty naruszenia: • art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a jedynie ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji; • art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez uznanie, iż inwestycja objęta wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; • naruszenie art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż brak jest przepisów określających, w jaki sposób liczyć powierzchnie sprzedaży; • art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że to na skarżącym spoczywają obowiązki dostarczenia dowodów znanych organowi z urzędu; • art. 107 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wskazanie podstawy faktycznej i prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie; • art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji odmownej pomimo braku co do tego przesłanek. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów materialno-proceduralnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wyznaczył inwestorowi nierealny termin do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydane dnia [...] maja 2006 r. w oparciu o art. 35 ust. 3 – Prawa budowlanego postanowienie określiło termin usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej na dzień [...] czerwca 2006 r. a doręczone zostało pełnomocnikowi strony w dniu 30 maja 2006 r. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że równocześnie z wydanym postanowieniem wzywającym do usunięcia nieprawidłowości projektu, zostało wystosowane do inwestora zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy zgłoszenia uwag oraz wypowiedzenia się w kwestii zgłoszonych żądań (k. 45 akt administracyjnych organu I instancji). Zawiadomienie powyższe doręczone zostało pełnomocnikowi wnioskodawcy również 30 maja 2006 r., a zatem 7-dniowy termin na skorzystanie z uprawnień zagwarantowanych stronie art. 10 § 1 k.p.a. upływał z końcem dnia 06 czerwca 2006 r. Najwcześniej zatem końcowa decyzja w sprawie mogła być wydana 07 czerwca 2006 r. Tymczasem organ I instancji decyzję załatwiającą sprawę wydał dnia [...] czerwca 2006 r., a zatem jeszcze w okresie biegu terminu realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Takie postępowanie organu naruszyło art. 10 k.p.a. a naruszenie to samo w sobie uznawane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za kwalifikowaną wadę procesową (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Becka, Wydanie 7, Warszawa 2005, str. 86). Niezależnie od tego naruszenia wyznaczenie inwestorowi nierealnego terminu do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 - Prawa budowlanego. Wezwanie do usunięcia braków dokumentacji projektowej winno realnie umożliwić zadośćuczynienie takiemu wezwaniu. W niniejszej sprawie zostało z góry potraktowane przez organ jako nie mogące mieć wpływu na końcowy sposób załatwienia wniosku, o czym świadczy połączenie bardzo krótkiego terminu do wykonania obowiązków z jednoczesnym powiadomieniem strony, iż został już zebrany kompletny materiał dowodowy. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji uzasadniona formalnym niewywiązaniem się inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem określającym nierealny termin na ich wykonanie, kłóci się przy tym z faktem, iż inwestor – mimo nierealnego terminu – zdążył dnia [...] czerwca 2006r. złożyć obszerne pismo, w którym ustosunkował się do treści nałożonych obowiązków. Zatem już na etapie decyzji pierwszoinstancyjnej odmowa udzielenia pozwolenia na budowę mogła nastąpić z przyczyn merytorycznych a nie formalnych, albowiem inwestor pismem złożonym przed wydaniem decyzji podważył słuszność nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej. Błędnego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie naprawił w sposób właściwy organ odwoławczy. Wprawdzie organ II instancji utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nawiązał już do merytorycznych argumentów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ale uczynił to w sposób nawiązujący wyłącznie do celowości obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. bez odniesienia się do obszernych wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r., a przede wszystkim bez omówienia wyników sprawdzenia dokumentacji przedłożonej przez inwestora według wskazań zawartych w art. 33, 34 i 35 – Prawa budowlanego. Motywy decyzji odmawiającej z przyczyn merytorycznych udzielenia pozwolenia na budowę winny odzwierciedlać całą rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do wskazania, której z przesłanek wynikających z art. 33, 34 i 35 – Prawa budowlanego inwestor w danej sprawie nie spełnił. Z art. 138 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczne, tj. obowiązany jest ponowne rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy rozpoznaje przy tym sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 274/97), przy czym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 06 maja 2005 r. sygn. OSK 1548/04). W niniejszej sprawie obowiązki te zostały naruszone. Powyższe uniemożliwia Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji administracyjnej, zastrzeżonej organom administracji, której działania sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżoną decyzję uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, tj. wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).