II SA/Bk 641/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. i J. Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie przekazania pisma według właściwości - oddala skargę.- W dniu 6 maja 2008 r. G. i A. G. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo dotyczące zastrzeżeń do przyjętego przez Starostę B. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania stodoły znajdującej się na działce ozn. nr geod. [...] w G., dokonanego przez B. i J. Z. w Starostwie Powiatowym w B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał pismo G. i A. G. z dnia 6 maja 2008 r. Staroście B. jako właściwemu do rozpoznania sprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli G. i A. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, wskazując iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wydawanie decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu nie mieszczą się w zakresie działania organów nadzoru budowlanego. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się G. i A. G. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Podnieśli, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 71 a w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku właściwy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., a nie Starosta Powiatowy w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] w trybie samokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił własne zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] i przejął do rozpatrzenia pismo G. i A. G. z dnia 6 maja 2008 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła B. i J. Z. Zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 83 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 i 10 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, iż organy administracji nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 9 i 10 k.p.a., polegającego na zapewnieniu stronom postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący o przedmiotowym postępowaniu powzięli wiadomość dopiero w momencie doręczenia im zaskarżonego postanowienia, co oznacza że nie brali oni udziału w postępowaniu na etapie rozpoznawania sprawy przed organami I i II instancji. Skarżącym nie zostało doręczone pismo G. i A. G. wszczynające postępowanie administracyjne, jak też organ I instancji nie poinformował skarżących o wszczęciu postępowania. Wskazali ponadto, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zadania administracji architektoniczno budowlanej wykonuje starosta i dlatego ten właśnie organ jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] , którym organ ten uchylił własne postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r. i przejął do rozpatrzenia pismo G. i A. G. z dnia [...] maja 2008 r. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zastosował tzw. instytucję autokontroli zawartą w art. 54 § 3 p.p.s.a. i zdaniem Sądu w okolicznościach danej sprawy zastosowanie tej instytucji było zasadne, celowe i nastąpiło zgodnie z prawem. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 54 § 3 ww. ustawy stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji publicznej. Jedynym warunkiem jaki musi zostać spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję, jest uwzględnienie przez ten organ w całości skargi do sądu administracyjnego. Ocena, czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna zaś nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Powszechnie przyjmuje się, iż celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat. w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 146). Zauważyć trzeba ponownie, iż kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest dokonywana wyłącznie "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stwierdzić trzeba również, że organ administracji publicznej, który działa w trybie autokontroli i niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny. Może on więc dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji jedynie pod względem jej zgodności z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 851/05, Lex nr 190836). Jak wynika z akt sprawy istota sporu w rozpoznawanym wypadku sprowadza się do ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia pisma G. i A. G. z dnia 6 maja 2008 r., w którym podniesione zostały zastrzeżenia do przyjętego przez Starostę B. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania stodoły dokonanego przez Skarżących. Organy administracji uznały początkowo, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Starosta B., jednakże ostatecznie stwierdziły, iż właściwe w sprawie są organy nadzoru budowlanego, a nie Starosta wykonujący zadania administracji architektoniczno – budowlanej. W ocenie Sądu takie stanowisko organów orzekających w sprawie zasługuje w pełni na uwzględnienie. Bezspornie bowiem zadania z zakresu nadzoru budowlanego, obejmujące egzekwowanie prawa, wyrażające się w czynnościach o charakterze inspekcyjnym - kontrolnym nad przebiegiem procesu budowlanego oraz nad utrzymaniem istniejących obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, wykonuje w I instancji – stosownie do treści art.83 ust.1 ustawy Prawo budowlane - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zaś w obszarze tak zakreślonej kompetencji organu nadzoru budowlanego mieści się rozpatrzenie zastrzeżeń do przyjętego przez Starostę B. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu z uwagi na niedopełnienie przez Skarżących wymogów płynących z przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zasadnie zastosował tryb autokontroli i zasadnie przyjął w swym rozstrzygnięciu z dnia 20 sierpnia 2008 r., iż to właśnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako właściwy w sprawie, zbada prawidłowość przyjętego skutecznie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, kwestionowanego przez B. i J. Z. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż jest on także niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, co stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zauważyć jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie do wszczęcia postępowania w rozumieniu w/w przepisu w ogóle nie doszło. Organy administracji publicznej w ramach wstępnej kontroli podania (pisma), które zostało wniesione przez stronę, zobowiązane są z urzędu zbadać swoją właściwość (art. 19 k.p.a.). Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania, lecz przekazuje sprawę – tak jak początkowo uczyniły to organy nadzoru budowlanego - organowi właściwemu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.