II SA/Bk 642/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Firmy Handlowej L. Sp. j. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 175 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. gr. [...] i części działki [...], obr. ewid. B., gm. G.. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Firma Handlowa L. Spółka Jawna w G. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 175 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. gr. [...] i części działki [...], obr. ewid. B., gm. G.. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji wniósł uczestnik postępowania A. G. Po rozpoznaniu odwołania SKO w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji stwierdził m.in., że planowana inwestycja nie koliduje z funkcją i zagospodarowaniem istniejącego terenu. Z aktualnych danych uwidocznionych w ewidencji gruntów dotyczących działki nr ewid. gr. [...] wynika, że teren inwestycji stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako pastwiska trwałe, oznaczone symbolem PsV. Zgodnie natomiast z pismem GDDKiA Oddział B., znak: [...] - zarządcy drogi krajowej Nr [...], w pasie, w której znajdowała się droga dojazdowa zlokalizowana m.in. na działce [...] - na dzień [...] grudnia 2017 r. "droga prowadząca" do działki Nr [...], ma formę zjazdu z dodatkowej jezdni na działkę Nr [...] w B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor GDDKiA zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że dla terenu działki [...] organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz nieuwzględnienie wyjaśnień, że teren działki jest objęty inwestycją drogową, w ramach której wybudowano dodatkową jezdnię drogi krajowej nr [...]. Jezdnia ta jest droga krajową a nie, jak wskazuje Wójt, zjazdem. Ponadto w ocenie odwołującego się błędnie ustalono linię zabudowy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł również A. G., w którym podniósł, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja przechodzi przez drogę dojazdową. Ponadto w oparciu o wcześniejszą decyzję lokalizacyjną zrealizowano inwestycję drogową. W jego ocenie błędnie także wyznaczono linię zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie planowana zabudowa będzie kontynuacją zabudowy i funkcji w obszarze poddanym analizie. Działki, na których planowana jest zabudowa, aktualnie należą do Inwestora, chociaż z akt wynika, iż trwają postępowania dotyczące "uregulowania" własności działki, na której - jak twierdzi GDDKiA - znajduje się droga publiczna krajowa. Jedna z działek inwestycyjnych posiada dostęp do drogi publicznej, zaś istniejące uzbrojenie terenu pozwala na wykazanie, iż jest możliwość zapewnienia infrastruktury technicznej niezbędnej dla planowanej inwestycji. Działki [...] nie wymagają także zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie są jednak kwestie problematyczne. Nie doszło do wyjaśnienia, czy skarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm. – dalej: jako "u.d.p.") wynika, że zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei z ust. 3 tego przepisu wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast w niniejszej sprawie nadal nie doszło do rzetelnego wyjaśnienia, czy na działce [...] znajduje się droga publiczna, czy też jak twierdzi Inwestor, faktycznie zbudowano tam zjazd z drogi na posesję, a zatem czy nie powinno dojść do uzyskania pozwolenia w trybie u.d.p. Jest to o tyle istotne, iż zarówno z decyzji Wojewody P. z dn. [...] grudnia 2004 r. (znak: [...]), zmienionej decyzją z dn. [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) wynika, że GDDKiA uzyskała pozwolenie na przebudowę i rozbudowę drogi krajowej nr [...], między innymi na działce [...]. Co więcej, ww. inwestycja drogowa "posiada" mapę poinwentaryzacyjną, z której można wywieść, że planowany budynek handlowo-usługowy ma powstać na działce stanowiącej w dużej części pas drogi dojazdowej klasy D. Także z wyjaśnień GDKKiA wynika, że inwestycję już zrealizowano i Dyrekcja w swych wyjaśnieniach opisuje tę drogę, włącznie z jej parametrami technicznymi, wskazując, iż mamy do czynienia z "jezdnią dodatkową drogi krajowej Nr [...]", zbudowaną w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi krajowej, na skutek jej przebudowy. Jednocześnie organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji pisze, iż "droga prowadząca" do działki Nr [...] ma formę "zjazdu" z dodatkowej jezdni na działkę Nr [...]. Wyraźnie więc widać, iż organowi I instancji umknęła subtelna różnica między "zjazdem" z drogi, a drogą dojazdową. Nadal nie doszło więc do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej działce znajduje się jedynie "zjazd" z drogi, czy mamy tam do czynienia z pasem drogowym (jezdnią). W ocenie organu odwoławczego zachodzi więc potrzeba przeanalizowania przez organ I instancji raz jeszcze decyzji Wojewody, map poinwentaryzacyjnych i uzyskanie stosownych wyjaśnień od Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad co do rzeczywistego (i prawnego) przeznaczenia "drogi" bądź "zjazdu" na ww. działce, a następnie - w oparciu o tak pozyskany materiał dowodowy - ustalenia, czy na przedmiotowej działce możliwa jest przedmiotowa zabudowa, w tym, czy możliwe jest wydanie decyzji o parametrach takich jak w skarżonej decyzji. Dalej organ wyjaśnił, że w skarżonym rozstrzygnięciu nie doszło do rzetelnego wyznaczenia linii zabudowy. Z załącznika do decyzji organu I instancji wynika, iż zabudowa winna znajdować się w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a z dokumentacji sprawy wynika, iż krawędź dodatkowej jezdni DK [...] przebiega odmiennie niż ustalił pierwotnie organ I instancji (wynikać to może m.in. z załącznika do wniosku o uchylenie decyzji Wójta Gminy G. z dn. [...] lipca 2018 r. - mapa nr 1, przedłożonego przez GDDKiA wraz z odwołaniem). Powyższą okoliczność należy wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Co więcej, jeśli organ I instancji uznał obszar zaznaczony na graficznym załączniku do swej decyzji za "strefę zjazdu" (kolor żółty), a nie część drogi krajowej (dojazdowej), nie powinien był ustalać linii zabudowy w odległości 25 m od tej "strefy zjazdu" - do czego niewątpliwie doszło w skarżonej decyzji - albowiem nie istnieją ku temu podstawy prawne. Odległość 25 m należy zachować jedynie w przypadku, gdy mamy do czynienia z krawędzią jezdni drogi krajowej. Ta wątpliwość również winna być ustalona, po uprzedniej ocenie, czy planowana inwestycja znajduje się w pasie drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...], w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Na koniec organ wskazał, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby obarczone zarówno ryzykiem naruszenia zasady dwuinstancyjności, jak też nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a w opinii Kolegium niezasadnym (i niecelowym ekonomicznie) byłoby powoływanie kolejnej osoby o ww. specjalności, skoro organ I instancji taką osobę już wyznaczył. Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Firma Handlowa L. Spółka Jawna w G., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby, zgodnie z uzasadnieniem skarżonej decyzji, z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego oraz innej wykładni przepisów prawa materialnego, mając na względzie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1, art. 11 oraz 12 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno bowiem uznać za przekonywujące ogólnie sformułowane i nieuzasadnione bliżej tezy dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, szczególnie w sytuacji, gdy sprawa jest już ponownie przedmiotem rozpoznania przez SKO w B., a organ I instancji w prowadzonym (ponownie) postępowaniu uzyskał wyjaśnienia GDDKiA Oddział w B., z których w zestawieniu z przeprowadzonymi uzgodnieniami wywiódł, że udzielenie warunków zabudowy na przedmiotową nieruchomość jest możliwe. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sytuacji wydania decyzji kasacyjnej, zasadniczą kwestią jest ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego podstawy uchylenia przez SKO w B. decyzji organu I instancji sprowadzają się do oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem zgodności wnioskowanej zabudowy z przepisami odrębnymi, t.j. ustawy o drogach publicznych, a nie do potrzeby dokonania uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z wymaganiami art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji przekazano zarządcy drogi krajowej Nr [...] - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, z prośbą o jego uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił warunki zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej i odległości obiektu budowlanego od drogi krajowej nr [...]. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzyskał również dodatkowe wyjaśnienia od GDDKiA Oddział w B. w sprawie stanu faktycznego terenu działki o nr ew. geod. [...]. Wójt Gminy G. skonfrontował dane ewidencyjne dotyczące działki z mapami poinwentaryzacyjnymi. Organ I instancji uwzględnił kwestię, że zgodnie ze stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w/w działka jest sklasyfikowana jako PsV, a nie droga oraz stanowi, zgodnie z księgą wieczystą KW [...], własność Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego D. sp. z o.o., zatem stanowi własność podmiotu prywatnego a nie Skarbu Państwa. Skoro, zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, to stan prawny uwidoczniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości potwierdza możliwość realizacji zabudowy jako terenu stanowiącego własność prywatną. Tym samym organ I instancji stwierdził, że działka faktycznie oraz prawnie nie stanowi drogi. Dalej skarżący wyjaśnił, że nie można się zgodzić z stanowiskiem SKO w B. również w kwestii wyznaczenia linii zabudowy. Zapatrywanie przedstawione przez organ II instancji jest konsekwencją przyjęcia, że teren działki stanowi drogę, zatem również sprowadza się do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego oraz innej wykładni przepisów prawa materialnego. Tymczasem działanie, w którym zmiana rozstrzygnięcia wynika z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego przez organ II instancji, wydaje się również być sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, t.j. art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy w tym przypadku nie może zaś być rozumiane inaczej jak wydanie przez organ ostatecznego dla strony rozstrzygnięcia. Na koniec skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można dopatrzeć się odpowiedniego uzasadnienia dla stanowiska, że nie został wyjaśniony niezbędny zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu, chociaż część zarzutów jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], która uchyliła decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] i sprawę przekazała organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do braku wyjaśnienia sprawy w następującym zakresie: (-) nie doszło do wyjaśnienia, czy skarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (-) w sprawie nie doszło do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej działce (na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja) znajduje się jedynie "zjazd" z drogi (jak pisze organ I instancji), czy też mamy tam do czynienia z pasem drogowym (jezdnią); (-) w tym celu należy uzyskać stosowne wyjaśnienia od Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad co do rzeczywistego (i prawnego) przeznaczenia "drogi" bądź "zjazdu" na ww. działce, a następnie - w oparciu o tak pozyskany materiał dowodowy - ustalić, czy na przedmiotowej działce możliwa jest przedmiotowa zabudowa; (-) w uchylonym rozstrzygnięciu organu I instancji nie doszło do rzetelnego wyznaczenia linii zabudowy, co będzie możliwe dopiero po ustaleniu, czy w sprawie mamy do czynienia z pasem drogowym czy też zjazdem zlokalizowanym na przedmiotowej działce. W ocenie Sądu sprzeciw podlega oddaleniu, mimo częściowej zasadności podniesionych w nim zarzutów. Organ odwoławczy niezasadnie nakazuje organowi I instancji ponowne wyjaśnianie, czy na działce nr [...] (na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja) znajduje się jedynie zjazd z drogi (jak pisze organ I instancji), czy też jest to pas drogowy (jezdnia). Skoro działka nr [...], zgodnie z zapisem z księgi wieczystej, stanowi własność podmiotu prywatnego, a nie Skarbu Państwa, to wybudowana na tej działce infrastruktura drogowa, nawet w ramach decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., o pozwoleniu na przebudowę drogi krajowej, nie jest drogą krajową tylko jest zjazdem. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 1 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Nie może więc być sytuacji, że droga krajowa stanowi własność podmiotu prywatnego zamiast Skarbu Państwa. Natomiast zjazdem, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p., jest takie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika więc jednoznacznie, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1283/09 oraz z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2821/17). Skoro więc owa infrastruktura drogowa zlokalizowana została na działce prywatnej, to stanowi ona zjazd. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że została ona wykonana w ramach przebudowy drogi krajowej, gdyż z mocy art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zresztą, jak wynika z akt administracyjnych, a także z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r., obecnie GDDKiA w odrębnej sprawie cywilnej żąda od skarżącego przeniesienia własności nieruchomości w trybie art. 231 k.c. (zapewne w zakresie obejmującym wybudowaną infrastrukturę drogową na działce nr [...]). Dopiero zatem w sytuacji uwzględnienia powództwa GDDKiA, przedmiotowy zjazd stanie się drogą dojazdową. Na marginesie można tylko zauważyć, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zamierzona (choć prawnie niezrealizowana) budowa drogi dojazdowej na działce nr [...] miała służyć nie tylko właścicielowi tej działki, ale także być drogą dojazdową do działki nr [...] (obecnie własność A. G.). Z akt administracyjnych (k. 98-101) wynika bowiem, że na wniosek ówczesnych właścicieli działki nr [...], wyrażono zgodę na przedłużenie budowy drogi dojazdowej przez działkę na [...] aż do działki nr [...]. W wyniku zaś zagrodzenia tego przejazdu przez inwestora, obecny właściciel działki nr [...] dojeżdża do niej czyniąc stosowne objazdy (patrz wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego z rozprawy). Niezasadne są natomiast, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze, tj. dotyczące naruszenia przepisów art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., w odniesieniu do kwestii potrzeby określenia prawidłowego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zasadnie bowiem organ odwoławczy przyjął, że nie wyjaśniono prawidłowo kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnej linię zabudowy (patrz szkic Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2018 r. z k. 224 i 228 akt adm.). Zauważenia bowiem wymaga (w ocenie Sądu), że o ile infrastruktury drogowej zbudowanej na działce nr [...] nie można nazwać drogą dojazdową tylko z tego względu, że posadowiona jest na działce prywatnej, to jednak zupełnie inny jest status tej infrastruktury wybudowanej legalnie jako droga dojazdowa na działce nr [...], w części zaznaczonej kolorem żółtym na szkicu z k. 228. Skoro działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, a ponadto owa infrastruktura drogowa została zbudowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną, decyzją o pozwoleniu na budowę i dokumentacją poinwentaryzacyjną, jako droga dojazdowa stanowiąca część drogi krajowej nr [...], to brak jest jakichkolwiek argumentów aby przyjmować, że jest to tylko zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. Zresztą, jak już wyżej wykazano, zjazd nie może być zlokalizowany na drodze (w pasie drogowym, czy też drodze dojazdowej), a taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej. Skoro więc, zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m, to w tym przypadku zewnętrzna krawędź jezdni przebiega po granicy działek [...]. O ile więc na części tej granicy przebiegającej na osi wschód – zachód, linię zabudowy określono w odległości 25 m (równolegle do granicy), o tyle na części tej granicy przebiegającej po skosie, linii zabudowy nie określono w odległości 25 m równolegle do tego skosu, tylko poprowadzono ją prostopadle – z północy na południe. Uczyniono tak zapewne uznając, że 25 m należy liczyć od początku drogi zjazdowej (uznanej z niewiadomych przyczyn za zjazd) skręcającej w kierunku do działki nr [...] (patrz szkic z k. 228 i część działki nr [...] oznaczonej kolorem żółtym). Powyższe powoduje zaś przede wszystkim konieczność wyjaśnienia, w którym miejscu przebiega krawędź jezdni drogi krajowej nr [...], a ponadto, jednoznacznego ustalenia statusu obszaru zaznaczonego kolorem żółtym. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, sytuacja ta wymaga przeprowadzenia ponownej analizy obszaru analizowanego oraz sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Czynności te powierza się zaś, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie, o której mowa w art. 5 albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stąd zasadne jest też stanowisko organu odwoławczego, że niecelowym zarówno ekonomicznie, jak i praktycznie byłoby powoływanie kolejnej osoby o ww. specjalności do wykonania tych czynności, skoro organ I instancji taką osobę już wyznaczył. Stanowiłoby to nadmierne utrudnienie, o którym mowa w art. 136 § 4 k.p.a. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że ewentualna próba uzupełniania materiału dowodowego albo zlecenie przeprowadzenia tych dowodów przez organ I instancji w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy prawdopodobnym założeniu, że teren objęty kolorem żółtym stanowi drogę dojazdową, zajdzie potrzeba zupełnie innego określenia przebiegu linii zabudowy, być może tak, jak uczyniono to kolorem pomarańczowym na szkicu dołączonym do odwołania Dyrektora GDDKiA z dnia [...] lipca 2018 r. Okoliczność ta natomiast w realiach niniejszej sprawy zdaje się być wiodącą dla planowanej inwestycji i decydować o jej losie. Stąd wskazane jest, aby wypowiedziały się o niej organy administracyjne dwóch instancji. W tym miejscu zauważenia też wymaga, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie chodzi tu o związanie oceną merytoryczną organu I instancji, lecz o wskazanie okoliczności podlegających wyjaśnieniu. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, sprostał temu obowiązkowi. W uzasadnieniu decyzji nakazał bowiem organowi I instancji wyjaśnienie kwestii przebiegania zewnętrznej krawędzi drogi krajowej DK [...], gdyż od tego zależeć będzie, w jakim miejscu na działce nr [...] poprowadzona ma być nieprzekraczalna linia zabudowy. Wskazane do wyjaśnienia okoliczności nie wiążą organu I instancji w zakresie, iż zamalowana na żółto część działki nr [...] stanowi drogę dojazdową albo zjazd. Ta kwestia pozostawiona została do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Jednakże trafnie organ odwoławczy zauważył, że w zależności od przyjętego stanowiska, albo linia zabudowy przebiegająca prostopadle do skosu granicy działek [...] jest nieprawidłowa (przy przyjęciu, że część zamalowana na żółto to droga dojazdowa), albo w ogóle nie powinno być linii zabudowy w odległości 25 m na całej długości granicy tych działek (przy przyjęciu, że część zamalowana na żółto to zjazd). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwie zarzuty, mimo częściowej ich zasadności, okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zgromadzono także i oceniono materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.