II SA/Bk 642/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 19 lutego 2025 r. nr B.RPU.502.2.2025.ES w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 19 lutego 2025 r., nr B.RPU.502.2.2025.ES, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW" lub organ II instancji) uchylił i jednocześnie stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Olsztynie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ" lub organ I instancji) z 18 grudnia 2024 r., nr BO.ZPU.502.56.2024, mocą którego odmówiono W. R.(dalej: "Skarżący") wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski o naturalny ciek przebiegający wzdłuż działek o nr (...), obręb (...), gmina Dobre Miasto, powiat olsztyński. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 sierpnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Skarżącego, w sprawie podjęcia działań/wystąpienia do właściwych instytucji w celu aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski o naturalny ciek wodny przebiegający wzdłuż działek o nr (...), obręb (...), gmina Dobre Miasto, powiat olsztyński oraz o uwzględnienie wniosków zawartych w dołączonej do pisma opinii biegłego przy uzgodnieniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy na działkach (...), obręb (...). Dyrektor ZZ w piśmie z 3 września 2024 r. poinformował Skarżącego, że w ewidencji melioracji wodnych prowadzonej przez jednostkę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazany w opinii biegłego ciek naturalny jest rowem melioracyjnym, który na mocy wcześniej obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. figurował w ewidencji melioracji szczegółowych. Dyrektor wskazał również, że na mocy wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. przedmiotowego cieku o nazwie K. nie było w wykazie wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz przedmiotowy ciek nie został uwzględniony w aktualizacji Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Pregoły, wprowadzonym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 29 listopada 2022 r. Organ I instancji poinformował także, że w obecnym stanie prawnym nie może uwzględniać wniosków zawartych w opinii biegłego przy uzgodnieniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy uzgadnianych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do podjęcia działań/wystąpienia do właściwych instytucji w celu aktualizacji Mapy Hydrograficznej Podziału Polski o naturalny ciek wodny wskazany w opinii biegłego jako K. organ I instancji wskazał, że nie widzi podstaw do podjęcia działań zmierzających do wprowadzenia zmian w zakresie zmiany charakteru wód rowu melioracyjnego na gruntach wsi (...) oraz poinformował, do kogo należy złożyć stosowny wniosek, zgodnie z art. 219 ustawy Prawo wodne, w celu zmiany charakteru wód. Jednocześnie wskazał, że decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury będzie podstawą do zmiany statusu rowu melioracyjnego i uznania go za ciek naturalny. Skarżący na pismo Dyrektora ZZ odpowiedział ponagleniem, w którym stwierdził, że stroną przy aktualizacji Mapy Hydrograficznej Podziału Polskie o naturalny ciek wodny wskazany i opisany w opinii biegłego jest Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w Olsztynie, a nie Minister Infrastruktury. Opisanym na wstępie postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. Dyrektor ZZ na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski o naturalny ciek wodny przebiegający wzdłuż działek o nr (...)z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku. W uzasadnieniu Dyrektor ZZ powtórzył ustalenia zawarte w piśmie z 3 września 2024 r. Raz jeszcze podkreślił, że organ nie prowadzi aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski. Jej aktualizacja nie jest uregulowana w przepisach prawa. Zmianę statusu rowu melioracyjnego i uznania go za ciek naturalny, umożliwiają zapisy art. 219 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym charakter wód ustala minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Skarżący ma możliwość złożenia stosownego wniosku do Ministra Infrastruktury. Dopiero decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury zmieniająca charakter wód, będzie podstawą do zmiany statusu rowu melioracyjnego i uznania go za ciek naturalny. Na skutek wniesionego zażalenia z 8 stycznia 2025 r. Dyrektor RZGW opisanym na wstępie postanowieniem "uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził jego nieważność". W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że z jednej strony Dyrektor ZZ twierdzi, że nie prowadzi aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski jednocześnie wskazując, że taka aktualizacja nie jest uregulowana w przepisach prawa, a z drugiej strony w akapicie niżej wskazuje, że zmiana statusu rowu melioracyjnego i uznania go za ciek naturalny jest możliwa na podstawie art. 219 ustawy Prawo wodne, gdzie minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w drodze decyzji ustala charakter wód. Uwzględniając powyższe w ocenie Dyrektora RZGW organ I instancji nie mógł wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro nie jest organem, które takie postępowanie może prowadzić. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej i zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Dyrektor RZGW nadmienił, że stwierdzenie przez Skarżącego "Stroną w przedmiotowej sprawie jest dla mnie Dyrektor PGW Wody Polskie Zadu Zlewni w Olsztynie, a nie jak mylnie wskazano w piśmie z dnia 03 września 2024 roku Minister Infrastruktury" pozostaje jego subiektywnym stwierdzeniem. W pismach Skarżącego brak jest uzasadnienia, dlaczego to Dyrektor ZZ z urzędu ma wystąpić o ustalenie charakteru wód cieku wodnego, który w ewidencji melioracji wodnych funkcjonuje jako rów melioracyjny R-E. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 19 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w celu aktualizacji Mapy Hydrograficznej Podziału Polski. Przy czym organ dokonał prawidłowego rozpoznania w zakresie zmiany statusu rowu melioracyjnego i uznania go za ciek naturalny, a tym samym powiązanej z tym aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski, jako zmiany charakteru wody. W swoich pismach przywołał również prawidłową podstawę prawną, tj. art. 219 ustawy Prawo wodne. Niemniej jednak wniosku Skarżącego nie przekazał zgodnie z art. 65 k.p.a. do Ministerstwa Infrastruktury jako organu właściwego do spraw gospodarki wodnej i organu właściwego do ustalenia charakteru wód w drodze decyzji. Nie zgadzając się z zarzutami zażalenia organ II instancji podkreślił, że Dyrektor ZZ powołując się na dokumenty, m.in. ewidencję melioracji wodnych szczegółowych oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2022 r. dowiódł, że przedmiotowy ciek jest zaewidencjonowany jako rów melioracyjny (R-E). Jednocześnie podkreślił, że Skarżący w swoich pismach nie prosił o odniesienie się do treści przesłanej opinii, a jedynie uwzględnienie jej przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy na działkach (...)obręb (...), do czego Dyrektor ZZ odniósł się w piśmie z 3 września 2024 r., powołując się na prowadzone uzgodnienia w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie jest możliwe objęcie nadzorem Dyrektora RZGW w Białymstoku dalszego sposobu realizacji wniosku z 16 sierpnia 2024 r. ze względu na brak właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Sprawę o sygnaturze IN 6730.170.2022.KK prowadzi Burmistrz Dobrego Miasta, a jednostki Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jedynie opiniują uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy na podstawie określonych przepisów prawa. Natomiast podjęcie działań/wystąpienie do właściwych instytucji w celu aktualizacji Mapy Hydrograficznej Podziału Polski jest w gestii Skarżącego. Organ II instancji zgodził się ze stwierdzeniem Dyrektora ZZ wyrażonym w piśmie z 3 września 2024 r., że nie znajduje podstaw do podjęcia działań zmierzających do wprowadzenia zmian w zakresie zmiany charakteru wód przedmiotowego cieku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżył postanowienie organu w całości i zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów prawa administracyjnego mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia: a) art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przekazanego przez skarżącego; b) bezczynność w rozumieniu przepisu z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności w celu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Skarżący wniósł o: 1) zmianę postanowienia poprzez wykonanie z urzędu niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i weryfikacji danych zawartych w przekazanej organowi opinii biegłego hydrologa, zgodnie z zasadami określonymi w art. 220 ust. 1-4 ustawy Prawo wodne; 2) zmianę postanowienia poprzez wykonanie z urzędu niezbędnych czynności w celu aktualizacji danych zawartych w bazach danych EGIB i DDOT500 oraz na Mapie Hydrograficznego Podziału Polski, zgodnie z wnioskami zawartymi w przekazanej organowi opinii biegłego hydrologa oraz załączoną mapą z urzędowego portalu goeportalu.gov.pl. 3) przeprowadzenie rozprawy; 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) opinii biegłego z zakresu hydrologii, melioracji wodnych, ochrony środowiska przyrodniczego w rolnictwie z dnia 12 sierpnia 2024 r., b) kserokopii mapy z urzędowego portalu geoportal.gov.pl; 5) zobowiązanie przez Sąd organu do przedłożenia Sądowi aktualnego operatu ewidencyjnego obejmującego teren przebiegu cieku wodnego, zgodnie z załączoną mapą z urzędowego portalu goeportalu.gov.pl. – celem wykazania: naturalnego pochodzenia cieku o zwyczajowej nazwie K., uznaniu go za śródlądową wodę płynącą, wykluczeniu, że stanowi on rów melioracyjny; 6) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego (z ograniczeniem do biegłego sądowego specjalisty z zakresu gospodarki wodnej, melioracji dr inż. K. S.) – celem wykazania faktów: naturalnego pochodzenia cieku o zwyczajowej nazwie K., uznaniu go za śródlądową wodę płynącą, wykluczeniu, że stanowi on rów melioracyjny. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że od dnia doręczenia wniosku do dnia 18 grudnia 2024 r. organ nie wykonał żadnych czynności zmierzających do ustalenia faktycznego stanu rzeczy i potwierdzenia lub wykluczenia wniosków zawartych w opinii biegłego hydrologa. Jego działania w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wysłania pisma z 3 września 2024 r., gdzie wskazał na przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz nieobowiązujący wykaz wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa - załącznik do ww. ustawy z 2001 r. Zaznaczył, że te nieaktualne akty prawne oraz rzekomy Plan Zagospodarowania wodami na obszarze Pregoły miały uniemożliwiać podjęcie jakichkolwiek działań w celu ustalenia stanu faktycznego i aktualizacji mapy o rzeczywiste dane. W ocenie Skarżącego postępowania przed organem I jak i II instancji zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Samo postanowienie organu II instancji z 19 lutego 2025 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności zostały naruszone przepisy zawarte w art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który został przekazany przez Skarżącego. Autor skargi stwierdził, że według przepisów ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. organem państwowym powołanym do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji na potrzeby planowania przestrzennego są właśnie Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie. Do ich obowiązków należy również kontrola Gmin w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, w szczególności na terenach jakim są obszary krajobrazu chronionego. Do obowiązków Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie jako organu opiniującego uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy w tej właśnie sprawie, należy w szczególności ustalenie stanu faktycznego. W ocenie Skarżącego po jego zgłoszeniu z 20 sierpnia 2024 r. Dyrektor ZZ powinien podjąć niezwłocznie czynności w celu aktualizacji mapy (baz danych), za które odpowiada. Niedopuszczalny jest fakt, że po zgłoszeniu nie wykonał nawet wizji lokalnej w terenie w celu ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Skarżącego nie może być tak, że mapa zasadnicza z uwagi bezczynność organu nie zawiera tak istotnego elementu, jakim jest ciek wodny, będący czynnym dopływem jeziora lub jest niezgodna z mapą Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Wskazał, że kserokopię mapy z urzędowego portalu geoportal.gov.pl dołączył do skargi jako załącznik graficzny nr 1. W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżący zaznaczył, że stwierdzenie znajdujące się w skarżonym postanowieniu, cyt. "Podjęcie działań/wystąpienie do właściwych instytucji w celu aktualizacji Mapy Hydrograficznego Podziału Polski jest w gestii Skarżącego" jest świadomym wprowadzaniem w błąd. Prawo do sformułowania takiego wniosku do Ministra Infrastruktury według przepisów ustawy przysługuje bowiem właścicielowi posesji/działki przyległej do naturalnego cieku wodnego. Podkreślił, że jest właścicielem działki sąsiedniej wobec analizowanego terenu. Sformułowanie takie jak zacytowane powyżej jest "zwykłą dezinformacją". Końcowo Skarżący nadmienił, że załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze Pregoły nie wskazuje zaewidencjonowania cieku wodnego przebiegającego wzdłuż działek o numerach [...] w obrębie (...), gmina Dobre Miasto jako rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem R-E. Do skargi Skarżący załączył kserokopię mapy z urzędowego portalu geoportal.gov.pl z oznaczeniem przebiegu cieku wodnego, a także kserokopię opinii biegłego z zakresu hydrologii dr. inż. K. S. do sprawy IN.6730.170.2022.KK. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej zawarto. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało uznać, że zachodzą podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego, albowiem zawiera ono rozstrzygnięcie niedopuszczalne w ramach czynności jurysdykcyjnych prowadzonych na skutek zażalenia. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Dyrektora RZGW, którym uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji Mapy Podziału Hydrograficznego Polski i stwierdzono jego nieważność. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i 141 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji, stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa wyżej służy zażalenie - art. 61a § 2 k.p.a. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem kwestii oceny prawidłowości treści kompetencji orzeczniczych organu II instancji w sytuacji, gdy wyznaczane są one przepisem art. 144 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy postępowanie przed tym organem inicjowane jest wniesieniem zażalenia od postanowienia wydanego przez organ I instancji, które to postanowienie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Podkreślić przy tym należy, że art. 144 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej – na które służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, że postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Wobec wyraźnie rysujących się na tle przywołanych przepisów różnic odnoszących się zarówno do istoty decyzji oraz postanowienia, przedmiotów ich rozstrzygnięć, jak również i środków prawnych służących ich wzruszeniu w toku instancji, brak jest podstaw, aby regulację k.p.a. dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 k.p.a. Z przepisu art. 144 k.p.a. wynika, że zakres zawartego w nim odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - zważywszy na systematykę ogólną k.p.a. - obejmuje również regulację zawartą w art. 138 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w § 2 art. 138 k.p.a., przesłanki jej wydania. Z przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo 4) decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniając zatem dotychczas przywołane argumenty należy przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno – reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. Z tym, że w zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie. Odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost, co niekiedy oznaczać będzie brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z 9 marca 2010 r., I OSK 686/09, w którym wskazano, że w postępowaniu zażaleniowym mogą bowiem wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1577/18. W wyroku z 25 maja 2016 r., VII SA/Wa 1811/15 WSA w Warszawie wskazał, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem w sprawie, w której organ II instancji chce uchylić postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest wydanie postanowienia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3291/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie można dopatrzyć się odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ten sposób jak uczynił to organ odwoławczy przypisując sobie kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy." W tym ostatnim wyroku NSA wyjaśnił, że "(...) zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanych w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem rozpatrywania zażalenia na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. "Przepis art. 138 będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 1547/92, Prokuratura i Prawo, 1995, nr 3, s. 76 i nast.)". Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że złożone w sprawie zażalenie przeniosło na organ II instancji jedynie kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyłącznie określonej kwestii procesowej, której dotyczyło zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy (zażaleniowy) władny był zatem w toku postępowania ocenić czy kwestia proceduralna wymaga rozstrzygnięcia, a więc także czy nie zachodzi bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie, ale nie był uprawniony do jednoczesnego orzekania o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia jego nieważności. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w obowiązującym porządku prawnym postanowieniem wydanym w trybie zażaleniowym nie można jednocześnie uchylić i stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Uchylenie i stwierdzenie nieważności to dwie odrębne procedury, które odmiennie regulują sposób zmiany lub eliminacji postanowienia. Co więcej takie rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy nie tylko pozbawia stronę postępowania jednej instancji, albowiem pomimo, że sprawa nie była przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji, stała się od razu przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej spawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, organ odwoławczy uznał zaś, że nie istnieją podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a następnie dokonał oceny merytorycznej sprawy w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organu II instancji błędnie zinterpretował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przyjmując, że w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia i stwierdzeniu jego nieważności. Nie można bowiem dopatrzyć się odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ten sposób jak uczynił to organ odwoławczy przypisując sobie kompetencje do jednoczesnego uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenia jego nieważności. Jeszcze raz powtórzyć należy, że "odpowiednie" stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym może niekiedy polegać na ograniczeniu formuły rozstrzygnięcia do samej kasacji orzeczenia organu I instancji (w przypadku postępowania odwoławczego jest to niedopuszczalne) – są bowiem przypadki, gdy ów drugi wchodzący w rachubę element jawi się jako zbędny (por. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 960-961). Podstawą prawną uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosowany odpowiednio zgodnie z art. 144 k.p.a. Sąd w składzie obecnym stoi na stanowisku, że odpowiednie stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie winno polegać na jego zastosowaniu jedynie w części uchylającej postanowienie organu I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2023 r. IV SA/Wa 950/23, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r. II SA/Lu 463/19). Powyższe skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa, organ odwoławczy ponownie rozpozna zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.