II SA/Bk 644/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie o zasiłek celowy oddala skargę Sygn. II SA/BK 644/04 UZASADNIENIE: Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] sierpnia 2004 roku, na podstawie art. 138§2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. B., od decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z dnia [...].08.2004r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego na opłacenie czynszu, rachunków za telefon, zakup żywności i ubrania w kwocie 700 zł, z powodu braku środków; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z 04.07.2004 roku R. B. zwrócił się z prośbą do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o pomoc finansową w kwocie 700 zł, na opłacenie czynszu w kwocie 271 zł, zaległych rachunków za telefon w kwocie 90 zł, zakup żywności i ubrania. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Przedmiotową decyzją organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, iż dochód R. B. wynosi 475,20 zł i o 14,20 zł przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co powoduje, że wnioskodawca nie spełnia warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. OPS w S. w miesiącu lipcu wydał 7 decyzji na zasiłki celowe oraz 2 decyzje na zasiłki celowe specjalne. Z pomocy tej skorzystały rodziny wielodzietne, na częściowe dofinansowanie kosztów zakupu opału oraz częściowe dofinansowanie kosztów obiadów dzieci w szkole. W ramach pracy socjalnej R. B. został skontaktowany z fundacją "S. Fundusz Lokalny", skąd otrzymał żywność. Ponadto w lipcu otrzymał z OPS w S. pomoc rzeczową w postaci konserw mięsnych w ilości 29 sztuk po 300 gram każda. Zdaniem organu I instancji, dochód w kwocie 475,20 zł. powinien zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe, gdyż na terenie działania OPS pozostaje duża liczba osób mających zbliżony dochód, potrafiących racjonalnie gospodarować swoimi środkami pieniężnymi i zapewnić sobie podstawową egzystencję. Ośrodek rozważając możliwość udzielenia specjalnego zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości przyznanej kwoty stwierdził, że R. B. nie mógłby zwrócić nawet jej części, zaś Ośrodek nie jest w stanie finansować całości żądań wnioskodawcy. Petent wcześniej już ubiegał się o zasiłek celowy specjalny na zakup odzieży i kołdry i otrzymał w miesiącu kwietniu 2004r. pomoc w kwocie 200 zł. Odwołując się od niniejszej decyzji, wnioskodawca rozwinął argumenty podniesione we wniosku z dnia 05.07.2004r i ponownie poprosił o przyznanie mu świadczenia. Do odwołania dołączony został plik "paragonów fiskalnych" za zakup żywności i opakowań po lekach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zważyło, co następuje: Z nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, iż R. B. jest inwalidą III grupy i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Otrzymuje rentę inwalidzką w wys. 392,44 zł i dodatek mieszkaniowy w wys. 82.76 zł. Łączny dochód w kwocie 475,20 zł przekracza kryterium dochodowe osoby. Zgodnie z treścią art. 41 pkt l i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany: 1)specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2)zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wskazują, iż organ I instancji był uprawniony do przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego, w wysokości nie przekraczającej 461,00 zł, bez warunku zwrotu jego całości lub części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaznacza, że przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu; celem tego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. To co należy uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", ustawa pozostawia uznaniu organu wydającego rozstrzygnięcie. Tym niemniej, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., nie jest on jednak zwolniony od zbadania, czy w sprawie ma do czynienia z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", czy też nie, i uzasadnienia tego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią. Ośrodek Pomocy Społecznej w S., odmawiając przyznania świadczenia powołał się na okoliczność braku możliwości finansowych w zaspokojeniu żądań strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zwraca uwagę, iż organ I instancji rozpatrując przyznanie pomocy osobie, której dochody przekroczyły ustawowe kryterium dochodowe, powinien oprócz rozpatrzenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt l ustawy o pomocy społecznej, rozpatrzyć również możliwość przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 tej ustawy. To powoduje, iż, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., postępowanie organu I instancji wymaga uzupełnienia w tym zakresie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ponownie podjętej przezeń decyzji. Przed podjęciem ponownej decyzji, Ośrodek powinien zbadać, czy przyznany stronie w kwietniu 2004r. zasiłek celowy specjalny na zakup odzieży i kołdry w kwocie 200 zł (decyzja OPS 8121/55/2004), wykorzystany został przez wnioskodawcę w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – R. B. – domaga się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Skarżący wskazuje, iż jego sytuacja rodzinna, materialna, zdrowotna są bardzo ciężkie. Zdaniem skarżącego należy mu się wsparcie finansowe od organów opieki społecznej, gdyż spełnia warunki konieczne do uzyskania takiej pomocy. Skarżący zarzuca, wszystkim organom brak właściwego rozstrzygnięcia sprawy i nieuwzględnianie jego słusznych i uzasadnionych interesów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie. Organ odwoławczy zaznacza, iż przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nakłada na organ pomocy społecznej obowiązek rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu; celem tego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania żądanego zasiłku celowego właśnie w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. To co należy uznać za "przypadek szczególnie uzasadniony", ustawa pozostawia uznaniu organowi wydającemu rozstrzygnięcie. Nie jest on jednak zwolniony od zbadania, czy w sprawie ma do czynienia z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", czy też nie, i uzasadnienia tego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią. Ośrodek Pomocy Społecznej w S., odmawiając przyznania świadczenia powołał się na okoliczność braku możliwości finansowych w zaspokojeniu żądań strony. Powołując się na tę okoliczność, organ I instancji winien wykazać, jak w chwili wydawania decyzji kształtuje się jego sytuacja finansowa, oraz czy w przypadku wnioskodawców znajdujących się w podobnie trudnej sytuacji, również wydawał wyłącznie negatywne decyzje. Ponieważ ta część uzasadnienia decyzji zawiera wyłącznie uzasadnienie prawne i brak w niej uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby, dlaczego nie przyznano specjalnego zasiłku celowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż decyzja Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nosi cechy dowolności. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym rzędzie podkreślić wypada, iż przepis art. 107 § 3 kpa określa niezbędne składniki uzasadnienia. Stosownie do tej regulacji - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oczywistym jest, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizacje zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym(m.in. te dotyczące świadczeń z pomocy społecznej). Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 23 października 1998 r., l SA/Ka 225/97 - Biul.Skarb. 1999, nr l, poz. 20; wyrok NSA z 8 września 1998 r., IV SA 893/97 - LEX nr 45905 wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., 111 SA 1329/94 - "Wokanda" 1996, nr 3. poz. 28). Niewątpliwie bowiem, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 - LEX nr 27106). Jak już słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzja organu I instancji, nie spełniała wyżej omówionych wymagań, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Wskazać wypada, iż organ I instancji uchylił się od oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście przesłanek uprawniających do otrzymania bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt l ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., można w tym stanie rzeczy nawet zasadnie powiedzieć, iż organ I instancji, nie rozpoznał istoty sprawy. Takie zaś błędy w kontekście też tego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., nie dysponując danymi dotyczącymi sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w S., nie było w stanie wydać merytorycznie trafnej decyzji w sprawie przyznania wnioskowanych przez stronę form pomocy społecznej, powodują, że w pełni zasadnym było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślić też wypada, iż przepis art. 138§2 kpa daje organowi II instancji pełne prawo, oczywiście w wypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek, do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, co bardzo trafnie zauważył organ odwoławczy, koniecznym jest podkreślenie, iż przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę prawdy obiektywnej, jak i granic uznania administracyjnego, skorelowane z pominięcie rozważenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznania prawa do zasiłku celowego, stanowiło oczywistą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. np wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 12 sierpnia 1997 r" SA/Rz 770/97 - LEX nr 29725; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 10 kwietnia 1997 r.. I SA/Po 1237/96 - POP 1998, nr 3, poz. 92). Godzi się przy tym też podnieść fakt oczywisty, iż wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju wyżej wskazanych uchybień, ponieważ naruszałoby to zawartą, w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W związku z powyższymi okolicznościami w pełni zasadnym było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).