II SA/Bk 645/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę. II SA/Bk 645/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r. Gmina S. zwróciła się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej jako: "PWINGiK") o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") - postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. i W., gmina S., w której to ewidencji jako właściciel figuruje Skarb Państwa a jako zarządca Gmina S. Zmiana miałaby polegać na modyfikacji wpisów o podmiocie właścicielskim i o zarządcy. PWINGiK przekazał wniosek według właściwości Staroście S. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], wydanym z upoważnienia Starosty S. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówiono wznowienia postępowania. Organ wskazał, że we wniosku opartym na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. strona wywodzi, iż uzyskała nowe dowody – kopie dokumentów z Archiwum Państwowego w S. Wynika z nich, że w 1935 r. założono księgę wieczystą dla nieruchomości kościelnej we wsi W., w której to księdze wskazany jest cmentarz w M. jako grunt kościelny. Przedmiotowa księga wieczysta została zamknięta z urzędu na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. nr 28, poz. 141). Aktualnie dla spornej działki nr [...] położonej we wsi M., na której położony jest cmentarz, istnieje księga wieczysta [...]. Mając to na względzie oraz fakt prowadzenia księgi wieczystej dla działki obejmującej obszar cmentarza, możliwe jest, zdaniem organu I instancji, zwrócenie się do wydziału cywilnego sądu rejonowego o uzgodnienie stanu prawnego. Stanowisko sądu rejonowego będzie stanowiło podstawę do wpisu do ewidencji gruntów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina S. zarzucając: - naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 150 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez nieuprawniony organ; art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady oceny dowodów – wskutek dokonania tej oceny bez uwzględnienia treści wszystkich zgromadzonych i przeprowadzonych dowodów; art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nieuznanie wskazanych przez stronę okoliczności jako nowego dowodu; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 34, poz. 454) poprzez ich błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i obrazę przepisu § 46 tego rozporządzenia oraz nieuznanie przedstawionych we wniosku materiałów jako stanowiących podstawę do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Uzasadniając zarzuty wskazano, że organem właściwym w sprawie wznowienia w I instancji powinien być PWINGiK a nie Starosta. Nadto doszło do zmiany stanowiska organu, który w postępowaniu zwyczajnym dowodził braku wystarczających dowodów do wprowadzenia zmiany ewidencyjnej, a gdy strona je przedstawiła we wniosku o wznowienie – organ dostrzegł konieczność zmiany zapisów w księdze wieczystej a nie w ewidencji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] PWINGiK uchylił zaskarżone postanowienie oraz "umorzył postępowanie pierwszej instancji" – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu swego postanowienia do wskazania, że zażalenie jest zasadne. Skargę na orzeczenie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Gmina S. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do dopuszczalności wznowienia; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, zaniechanie orzeczenia o wznowieniu postępowania pomimo przedstawienia nowego dowodu nieznanego organowi w dniu orzekania o odmowie wznowienia oraz poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia przez niewłaściwy organ; 3. art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 8, 9, 11 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez: a) wskazanie w podstawie prawnej postanowienia przepisów odnoszących się do decyzji a nie postanowienia, b) brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, niepowołanie zastosowanych przez organ przepisów prawa, niewyjaśnienie przyczyn uchylenia postanowienia w całości i umorzenia postępowania; 4. art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek nierozpatrzenia wszystkich żądań, twierdzeń, zarzutów strony oraz brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 34, poz. 454) poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie wskutek umorzenia postępowania zamiast wznowienia postępowania po przedłożeniu przez stronę nowych dowodów uzasadniających wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że orzeczenie o odmowie wznowienia wydane przez organ I instancji zostało wydane przez niewłaściwy organ, zatem postępowanie podlegało umorzeniu. Nadto postanowienie pierwszoinstancyjne uniemożliwiło wydanie stosownego postanowienia o wznowieniu. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2015 r. PWINGiK poinformował Sąd, że postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak [...] wznowił postępowanie administracyjne z wniosku Gminy S. w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...]. Powyższe postanowienie załączono do pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzuty i argumenty w niej podniesione nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne będące przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem Gminy S. złożonym w dniu 29 maja 2015 r. do PWINGiK o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu M. i W., gmina S. Po wpłynięciu powyższego wniosku PWINGiK przekazał go według właściwości Staroście S., który to organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, PWINGiK postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie Starosty S. z dnia [...] czerwca 2015 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że zażalenie jest zasadne. Natomiast w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że orzeczenie o odmowie wznowienia podjęte przez organ I instancji, zostało wydane przez niewłaściwy organ, stąd też postępowanie podlegało umorzeniu. W tym miejscu wskazać należy, że właściwość organów w sprawie wznowienia postępowania została uregulowana w art. 150 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem zasadą jest, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. W konsekwencji powyższego, organ który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wznowienia postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazuje sprawę do organu właściwego – organu wyższego stopnia. Ta ostatnia sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanym przypadku. W konkretnej sprawie organ, do którego wpłynął wniosek skarżącej, błędnie przekazał go według właściwości do Starosty S., w następstwie czego postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zostało wydane przez niewłaściwy organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ostateczna decyzja kończąca postępowanie administracyjne w sprawie o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, którego wznowienia domaga się skarżąca, w ostatniej instancji została wydana przez PWINGiK i to ten organ w myśl art. 150 § 1 kpa właściwy jest do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie wznowienia tego postępowania lub ewentualnie jego odmowy. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym samą skarżącą. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz umorzył postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania przed organem I instancji, jako organem niewłaściwym w tej sprawie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że PWINGiK uznając swoją właściwość w rozpoznawanej sprawie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na skutek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 maja 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzję własnego organu z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (k. 22- 23 akt sądowych). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że nie przemawiają one za potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że powodem uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania przed organem I instancji były przyczyny proceduralne, a mianowicie fakt, że Starosta S. nie miał ustawowych kompetencji do rozstrzygania w kwestii wznowienia omawianego postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości oceny przez organ I instancji podstaw wznowienia. Sprawę rozpatrywał bowiem niewłaściwy organ. W świetle powyższego za niezasadne uznać również należy twierdzenie skarżącej o naruszeniu przepisów art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 34, poz. 454). Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie naruszył też powołanych w skardze przepisów kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Co prawda zaskarżone postanowienie zawiera lakoniczne uzasadnienie, a w okolicznościach sprawy można było szerzej ustosunkować się do zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże uchybienia w tym zakresie (dotyczące art. 107 § 3 kpa) nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że został zgromadzony wyczerpujący materiał dowodowy, wynikają z niego wszystkie wskazane wyżej okoliczności odnośnie braku właściwości Starosty S. do załatwienia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.