II SA/Bk 646/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. N na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane części osiedla Nr [...], uchwalonej m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 i Dz.U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282), została przejęta na własność Państwa nieruchomość będąca własnością J. i E. małżonków K., oznaczona jako działka nr [...]. Odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalono odrębną decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] stycznia 1986 r., nr [...]. Następnie część wywłaszczonej działki weszła w skład działki o nr [...]. W wyniku dokonanego na wniosek organu I instancji podziału, wnioskowany do zwrotu fragment ww. nieruchomości otrzymał nr [...]. Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. E. K. - była współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości, złożyła wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (działka nr [...]). Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosek o zwrot złożyła również K. D. jako spadkobierczyni po J. K. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...]. Spadek po zmarłej E. K., w toku postępowania zwrotowego, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], nabyła również K. D. w całości. Obecnie więc spadkobiercą E. i J. K. jest K. D. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], Starosta S. uznał nieruchomość gruntową położoną w B., obr. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0038 ha, za zbędną na cel wywłaszczenia, dokonał jej zwrotu na rzecz K. D., ustalił – na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego - wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości na kwotę 366,75 zł i zobowiązał K. D. do jego zwrotu na rzecz Gminy B. Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę B., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, argumentując, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta S., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], ponownie uznał nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0038 ha, za zbędną na cel wywłaszczenia, i orzekł o zwrocie tejże nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela – K. D., a także zobowiązał K. D. do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 381,21 zł. Od powyższej decyzji odwołanie ponownie wniosła Gmina B. zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej Gminy, organ I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] maja 1985 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel w ocenie skarżącej Gminy został bez wątpienia zrealizowany w postaci powstałego osiedla [...]. Końcowo Gmina podkreśliła, że jeżeli cel wywłaszczenia został w przeszłości zrealizowany, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obecnie niemożliwy, niezależnie od sposobu jej późniejszego wykorzystania. Wojewoda P. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przeprowadził tożsamą ocenę prawną sprawy formułując wnioski końcowe o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej i wystąpieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i w konsekwencji zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za powyższą działkę w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że cel wywłaszczenia na działce o [...] nie został zrealizowany potwierdza jednoznacznie dokumentacja fotograficzna z oględzin, sporządzona przez organ I instancji w dniu [...] maja 2017 r., w trakcie których ustalono, że teren części nieruchomości oznaczonej dawniej numerem [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr geod. [...], obr. [...], jest utwardzony betonem, ogrodzony ogrodzeniem metalowym, a sama działka jest niezabudowana. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia za niezasadny organ uznał zarzut Gminy, że organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...], w oderwaniu od całej powierzchni nieruchomości gruntowej przejętej na własność Skarbu Państwa, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie Gminy B. zrealizowany. W ocenie Wojewody podzielenie powyższego stanowiska oznaczałby sytuację, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka zaś wykładnia przepisów przeczyłaby brzmieniu art. 137 ust. 2 u.g.n. W ocenie Wojewody, skoro oględziny nieruchomości oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wykazały, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel związany z wywłaszczeniem, a ponadto nieruchomość nie jest nawet w najmniejszym stopniu zagospodarowana, oznacza to, że cel nigdy nie został zrealizowany. Brak jest zatem podstaw, aby w stanie faktycznym niezagospodarowania działki dopatrywać się realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, zdaniem organu II instancji, Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o wcześniejszym wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie bez znaczenia, jest w ocenie Gminy, również fakt, iż na rzecz K. D. zwrócono już nieruchomość przyległą do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja o zwrocie jest ostateczna, albowiem WSA w B. prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 817/17, oddalił skargę Gminy na tą decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły zaś w stanie faktycznym i prawnym tożsamym z rozpoznawaną obecnie sprawą. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina B. zarzucając jej naruszenie: - przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina w większości powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślając, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą nie tylko ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania, ale i interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej Gminy organy skoncentrowały się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,0038 ha (zgodnie z projektem podziału działki numer [...] o pow. 0,0073 ha) w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. numer [...] z dnia [...] maja 1985r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został bez wątpienia zrealizowany w postaci powstałego osiedla [...]. Za konieczne Gmina uznała wyjaśnienie pojęcia osiedla domów jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzją stanowi przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W kontrolowanej sprawie nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości nr geod. [...] (działka nr geod. [...] stanowi część działki oznaczonej w okresie wywłaszczenia [...]) było budownictwo jednorodzinne. Osiedle zostało na tym terenie co prawda wzniesione, kwestią sporną było natomiast, czy na działce nr [...] został zrealizowany cel w postaci powstałego osiedla [...]. W ocenie sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz trafnie oceniły, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie składu orzekającego nie można uznać, że na terenie działki [...] zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne w ramach osiedla [...]. Dokonując takiej oceny sąd miał na uwadze, utrwalone od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowisko, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (vide: wyroki NSA: z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (vide: wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16, publ. CBOSA). Nie budzi też wątpliwości, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla obejmująca m.in. tereny zielone (por. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). Jednak realizację takiej infrastruktury trzeba, czego zdaje się nie zauważać skarżąca Gmina, jednoznacznie wykazać, a ponadto powinna ona być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana. Innymi słowy realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. Takich działań na przedmiotowej nieruchomości bez wątpienia nie zrealizowano. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że działka o nr [...] o powierzchni co istotne 38 m2, nigdy nie była przedmiotem jakiejkolwiek przemyślanej działalności Gminy, a wcześniej Skarbu Państwa, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami. Działka ta była i jest pokryta w niemalże w całości nawierzchnią betonową, jest ogrodzona metalowym ogrodzeniem i obecnie nie ma samodzielnego dostępu do drogi publicznej. Takie zagospodarowanie działki nie służy z całą pewnością wszystkim mieszkańcom osiedla i nie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla, a tym samym nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] maja 2017 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym (k. 119-121 akt adm.). Ze sporządzonego na ta okoliczność protokołu jednoznacznie zaś wynika, że teren wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie jest zabudowany, jest utwardzony betonem i ogrodzony metolowym ogrodzeniem. Przy takim sposobie zagospodarowania nieruchomości trudno dopatrywać się w nim urządzonego terenu zielni, jak próbuje wywieść skarżąca Gmina . Podkreślić przy tym należy, że w toku całego postępowania administracyjnego Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność. Zdaniem sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Stąd też również sąd nie znajduje podstaw aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. za bezpodstawne (por. wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 998/15, CBOSA). W tych okoliczności jako prawidłowe należało ocenić rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz K. D. na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Dodać trzeba, że skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś sąd administracyjny ją rozpoznający w całości podziela rozstrzygnięcie w tym zakresie. Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.