II SA/Bk 647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - po podjęciu na wniosek M. i M. W. z dnia [...] maja 2007 r. - ponownie zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy przez E. i R. Ł. budynku kawiarni, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. N.N. w A., do czasu: 1. zakończenia postępowania sądowego i zwrotu akt sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] udzielającej E. i R. Ł. pozwolenia na budowę budynku kawiarni na działce nr ewid. [...], położonej w A. przy ul. N. N., 2. zakończenia postępowania sądowego i zwrotu akt sprawy prowadzonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu budowlanego będącego w trakcie realizacji na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. N.N. w A. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ nadzoru budowlanego jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia postępowań sądowoadministracyjnych wskazanych w sentencji, co odpowiada regulacji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z przywołanym postanowieniem nie zgodzili się M. i M. W. i wnieśli zażalenie do organu wyższej instancji. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podkreślił, iż postępowanie administracyjne dotyczące budowy przedmiotowego budynku jest prowadzone od kilku lat, a z uwagi na korzystanie przez strony z praw wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego stało się wielowątkowe. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2003 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. zobowiązał organy nadzoru budowlanego do analizy dokumentów związanych z decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w A. udzielającą pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku. Zgodnie z zaleceniem Sądu organy nadzoru budowlanego winny ustalić zgodność omawianej budowy z warunkami pozwolenia na budowę oraz precyzyjnie określić zakres ewentualnych odstępstw od udzielonego pozwolenia. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia [...] października 2004 r. o sygn. akt [...]. W tym stanie rzeczy merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego w omawianej sprawie bez oceny zgodności inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę nie jest możliwe. Nadto zauważono, iż w toku prowadzonego postępowania już dwukrotnie stwierdzano nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Ostatecznie po wyroku z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w A. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. i M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W tej sytuacji zdaniem organu wydanie przez Sąd prawomocnego wyroku, co do pozostawania w obiegu prawnym pozwolenia na budowę ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. Wyeliminowanie bowiem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje, iż organy nadzoru budowlanego nie będą mogły dokonać zgodności oceny inwestycji z warunkami tego pozwolenia. Oznacza to, iż treść wyroku sądowoadministracyjnego warunkuje działania organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie treść wydawanych rozstrzygnięć merytorycznych. Odnośnie drugiej przesłanki zawieszenia wskazano, iż w postępowaniu administracyjnym obejmującym inwestycję państwa Ł. w 2004 r. przedmiot sprawy został określony jako "obiekt budowlany na działce nr ewid. [...]". Postępowanie administracyjne w sprawie obiektu zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] a następnie utrzymane w mocy ostateczną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...], w którym Sąd zakwestionował wcześniejsze umorzenie postępowania w przedmiocie kawiarni. Wyrokiem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. i M. W. na w/w decyzję ostateczną. W następstwie powyższego skarżący wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również i w tym przypadku organ podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., iż wydanie w przedmiotowej sprawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego ma wpływ na rozpatrzenie sprawy budynku kawiarni, gdyż dotyczy określenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Natomiast za całkowicie bezpodstawne uznano twierdzenie skarżących, iż organ l instancji winien wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, skoro postępowania sądowoadministracyjne w tych kwestiach są w toku. Zdaniem organu odwoławczego posiadany szczątkowy materiał dowodowy jest dostateczny do stwierdzenia, że z przyczyn formalnych prowadzone postępowanie nie może być kontynuowane, nie jest zaś w żaden sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego sprawę. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem M. i M. W. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Skarżący zarzucili kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 i 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż w sprawie kontroli legalności przebiegu robót budowlanych kawiarni – dyskoteki na działce o nr [...], położonej w A. przy ul. N. N. wystąpiły przesłanki uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd prowadzące do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego pomimo braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wyczerpującego i wszechstronnego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przez organ I instancji. Skarżący podkreślili, iż art. 97 § 1 pkt 4 kpa dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (kontrola robót budowlanych kawiarni – dyskoteki na opisanej działce) uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego czy sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. W konkretnej sprawie organy obu instancji nie wykazały, że zakres spraw i ich charakter procesowy jest tego rodzaju, że mamy doczynienia z sytuacja zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w powołanym przepisie. W szczególności w momencie podejmowania spornego postanowienia o zawieszeniu postępowania, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę kawiarni była już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Powyższe wskazuje na błędne zastosowanie powołanej podstawy rozstrzygnięcia, gdyż nie istniały przesłanki zawarte w omawianym przepisie, tj. braku prawomocności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podobnie zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych nieokreślonego obiektu budowlanego na działce nr [...] również nie da się wpisać w przesłanki powołanego przepisu. Po pierwsze sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta prawomocną decyzją PINB w S. w dniu [...] marca 2006 r. nr [...] o umorzeniu postępowania, obowiązującą na dzień [...] maja 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. – tj. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podczas gdy sąd administracyjny wyda orzeczenie nie co do istoty (meritum) sprawy, lecz na podstawie art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiedzie legalność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym oraz procesowym. Nadto w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawarto zastrzeżenie, że zagadnienie wstępne rozstrzyga inny organ lub sąd. Natomiast zagadnienie wstępne – umorzenie postępowania z dnia [...] czerwca 2004 r. rozstrzygnął ten sam organ – PINB w S., który wydał w I instancji w dniu [...] maja 2007 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższe oznacza, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z przyczyn, o jakich mowa w omawianym przepisie. Skarżący zakwestionowali ponadto pogląd organów nadzoru budowlanego o wielowątkowości postępowania w sprawie kontroli zgodności z prawem robót budowlanych kawiarni – dyskoteki na opisanej działce, a także okoliczność, iż dysponowanie szczątkowym materiałem dowodowym nie pozwala na kontynuowanie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu odwoławczego na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa ocena legalności robót budowlanych, gdyż nadal pozostaje otwarta kwestia czy roboty winny być oceniane na podstawie warunków wydanego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie ogólnie obowiązujących norm w przypadku wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organ ponownie podkreślił związanie wytycznymi wyroków NSA OZ w B. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz WSA w B. z dnia [...] października 2004 r., których realizacja nie może nastąpić bez jednoznacznego określenia zgodności z prawem udzielonego pozwolenia na budowę oraz przedmiotu postępowania. Organ podtrzymał również stanowisko o wielowątkowości postępowania powodowanego liczbą wydanych rozstrzygnięć administracyjnych i wyroków sądów administracyjnych. Końcowo zauważono, iż skarżący obecnie nazwali budynek inwestorów usytuowany na działce nr [...] i [...] – "kawiarnią – dyskoteką", co zdaniem organu stanowi nowy, nieznany dotychczas aspekt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do badania słuszności czy celowości skażonych rozstrzygnięć. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie w ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych uregulowanym prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, między innymi winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ je prowadzący. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż nie sposób jest wykluczyć przerwy w toczącym się postępowaniu czy to z przyczyn faktycznych czy – prawnych, stąd w pewnych okolicznościach nieuniknione będzie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania. W takich sytuacjach organ prowadzący postępowanie administracyjne zobligowany jest do reagowania zgodnie z nakazami prawa. Przedmiotem obecnie dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku kawiarni, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. N.N. w A.. Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powyższa norma prawa wyznacza zasady obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Zgodnie z jej treścią postępowanie podlega zawieszeniu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Konsekwencją tego przepisu jest obowiązek organu badania z urzędu czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionych przyczyn. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą - zdaniem Sądu - wyjaśnienia jest również termin "zagadnienia wstępnego". Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (vide: postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, Lex nr 28934). Jednocześnie podkreśla się, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/200, publ. Lex Polonica). Podobnie w doktrynie prawa wskazuje się, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92, publ. Lex Polonica). Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedz, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Reasumują stwierdzić należy, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przy ocenie czy konkretna kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest też uprzednie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż wskazane przez organy obu instancji przyczyny przerwania postępowania i odłożenia decyzji w czasie uzasadniały zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie bytu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992 r. udzielającego inwestorom pozwolenia na budowę kawiarni jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu w sprawie budowy obiektu kawiarni. Istnieje przy tym wyraźny związek przyczynowy pomiędzy pozostającym w obiegu pozwoleniem na budowę w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej kawiarni, a ewentualnym wyeliminowaniem jego z obiegu prawnego. Związek ten jak trafnie wskazały organy obu instancji tkwi w skutkach wyroku, którego treść warunkuje dalsze działanie w sprawie (wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje brak możliwości dokonania zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia). Należy także zauważyć, iż zgodnie z zaleceniami tutejszego Sądu zawartymi w wyrokach z dnia [...] kwietnia 2003 r. i [...] października 2004 r. organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do dokonania oceny zgodności omawianej inwestycji z pozwoleniem na budowę, w szczególności - określenia zakresu ewentualnych odstępstw od jego warunków. W tym miejscu wskazać należy, iż podobne stanowisko wyrażono w tej sprawie w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w B. z dnia [...] maja 2006 r. (znak [...]) w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego budowy przez E. i R. Ł. budynku kawiarni, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. N. N. w A. (k. 43 – 45 akt administracyjnych). Podsumowując tę część rozważeń podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa ocena legalności robót budowlanych, gdyż nadal pozostaje otwarta kwestia czy roboty winny być oceniane na podstawie warunków wydanego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie ogólnie obowiązujących norm w przypadku wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podobnie toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych nieokreślonego obiektu budowlanego na działce nr [...] również uznać należy za zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie stanowi warunek konieczny podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie budowy budynku kawiarni. Wydanie w przedmiotowej sprawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie sprawy budynku kawiarni, gdyż dotyczy konkretyzacji przedmiotu toczącego się postępowania administracyjnego. Aspekt ten nabiera dodatkowego znaczenia w konkretnej sprawie, albowiem zauważyć należy, iż obecnie skarżący określają przedmiot postępowania jako – "kawiarnia – dyskoteka". Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, iż zagadnienie to zostało już prawomocnie przesądzone. Ostateczna decyzja WPINB z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nie ma bowiem cech prawomocności, sporne zagadnienie nie zostało bowiem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Oczywiście prawomocność w tym przypadku stanowi cechę zgodności z prawem nadaną decyzji ostatecznej wyrokiem NSA w takim zakresie, w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., V SA 753/02, M.Prawniczy, 2003/5/194). W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonego postanowienia organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa procesowego. Zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa nie budzą wątpliwości i jako takie odpowiadają prawu. Stosownie do treści art. 77 i 7 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd nie dopatrzył się również podnoszonego przez skarżących naruszenia przepisu art. 100 § 1 i 2 kpa. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.